Kwijtschelding van douanerechten en artikel 116 DWU: een gemiste prejudiciële kans

Voor de douanepraktijk veelbelovende vragen, maar geen antwoord uit Luxemburg

Het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2025 (zaak C-259/24, SAS Tenergie Development) leek alles in zich te hebben voor een richtinggevende uitspraak op het terrein van de EU douanewetgeving. Een aanzienlijke navordering voor antidumping- en compenserende rechten, een omvangrijk OLAF-onderzoek, verzoeken om kwijtschelding van douanerechten en daarbovenop een vraag die in de douanepraktijk al jaren speelt: wanneer is een lidstaat op grond van artikel 116 Douanewetboek van de Unie (DWU) verplicht een verzoek om kwijtschelding voor te leggen aan de Europese Commissie?

Wie hoopte op inhoudelijke duidelijkheid, komt echter bedrogen uit. Het Hof van Justitie verklaarde de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk. Niet omdat zij juridisch oninteressant waren – integendeel – maar omdat zij volgens het Hof van Justitie berustten op een onvoldoende vastgestelde feitelijke premisse. Daarmee blijven de kernvragen onbeantwoord.

Dat is spijtig, maar tegelijkertijd ook leerzaam. Want dit arrest laat zien waar het in de prejudiciële procedure mis kan gaan, en welke lessen de praktijk daaruit kan trekken.

Feiten – zonnepanelen, oorsprong en navordering

SAS Tenergie Development is een Franse onderneming die zonnepanelen importeerde die vanuit Taiwan naar de Europese Unie werden verzonden. Naar aanleiding van een internationaal onderzoek door het Europees bureau voor fraudebestrijding (OLAF) concludeerden de Franse douaneautoriteiten dat deze panelen in werkelijkheid van Chinese oorsprong waren. Dat leidde tot de toepassing van antidumping- en compenserende rechten.

Na een eerste navordering die werd ingetrokken wegens schending van het recht om te worden gehoord, volgde in 2020 een nieuwe navordering ter hoogte van circa 2,4 miljoen euro. Tenergie diende vervolgens bij de Franse douane verzoeken om kwijtschelding in. Die verzoeken waren gebaseerd op:

• artikel 119 DWU (kwijtschelding wegens een vergissing van de bevoegde autoriteiten), en
• artikel 120 DWU (kwijtschelding op grond van billijkheid (bijzondere omstandigheden zonder bedrog of kennelijke nalatigheid van de schuldenaar)).

Volgens Tenergie hadden zowel de Franse douane als de Europese Commissie al in een vroeg stadium signalen over de Chinese oorsprong van zonnepanelen die via Taiwan werden uitgevoerd, zonder haar daarover te informeren. Daarnaast voerde zij aan dat de douaneautoriteiten de betrokken aangiften ten invoer herhaaldelijk hadden aanvaard, terwijl alle relevante documenten waren overgelegd en – gelet op de beschikbare informatie en risicosignalen – aanleiding bestond voor nader onderzoek. Dat aanvaarden  van de aangiften zou, aldus Tenergie, een vergissing van de bevoegde autoriteiten in de zin van artikel 119 DWU kunnen opleveren. Tot slot meende zij dat de betrokkenheid van de  OLAF meebracht dat het dossier op grond van artikel 116 DWU verplicht aan de Commissie had moeten worden doorgezonden. De Franse douane wees de verzoeken af. De zaak belandde uiteindelijk bij de nationale rechter, die besloot prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.

Juridisch kader – terugbetaling, kwijtschelding en artikel 116 DWU

Artikel 116 DWU vormt het procedurele kader voor zowel terugbetaling als kwijtschelding van douanerechten. Het onderscheid tussen beide begrippen is zuiver procedureel van aard en hangt uitsluitend samen met de vraag of de douanerechten reeds zijn voldaan:

• van terugbetaling is sprake wanneer de douanerechten reeds zijn betaald;
• van kwijtschelding is sprake wanneer de douanerechten nog niet zijn betaald.

Dit volgt rechtstreeks uit de definities in artikel 5 DWU. Het DWU maakt daarmee geen inhoudelijk onderscheid tussen de gronden voor terugbetaling en kwijtschelding; dezelfde materiële voorwaarden zijn van toepassing. Het DWU kent vier redenen om tot terugbetaling of kwijtschelding over te gaan, te weten:

• bij te veel in rekening gebrachte invoerrechten (artikel 117 DWU);
• feitelijke gebrekkigheid van de goederen of contractuele non-conformiteit (artikel 118 DWU);
• vergissing van de bevoegde douaneautoriteiten (artikel 119 DWU);
• billijkheid (artikel 120 DWU);

In deze zaak ging het om verzoeken tot kwijtschelding gebaseerd op:

• artikel 119 DWU: een vergissing van de bevoegde autoriteiten die de schuldenaar redelijkerwijs niet kon ontdekken en waarbij hij te goeder trouw heeft gehandeld;
• artikel 120 DWU: betreffende bijzondere omstandigheden waarin geen sprake was van bedrog of kennelijke nalatigheid van de schuldenaar.

Artikel 116, lid 3, DWU bepaalt vervolgens in welke gevallen een verzoek om terugbetaling of kwijtschelding door lidstaten wordt voorgelegd aan de Europese Commissie. Dat was de kern van de verwijzingszaak. De kern van de verwijzingszaak was de vraag of de Franse douane in deze omstandigheden tot doorzending had moeten overgaan. Dit artikel bepaalt dat de douaneautoriteiten het dossier met het oog op het verkrijgen van een beschikking van de Commissie aan de Commissie voorleggen als zij van mening zijn dat terugbetaling of kwijtschelding moet worden verleend op basis van artikel 119 of 120 DWU en één van de volgende situaties zich voordoet:

• wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de bijzondere omstandigheden ex artikel 120 DWU het gevolg zijn van het feit dat de Commissie haar verplichtingen niet is nagekomen;
• wanneer de douaneautoriteiten van oordeel zijn dat de Europese Commissie een vergissing heeft begaan in de zin van artikel 119 DWU;
• wanneer de omstandigheden van het concrete geval verband houden met de resultaten van een door de Unie verricht onderzoek, zoals onderzoek door  OLAF;
• wanneer het bedrag waarvoor de betrokkene aansprakelijk kan zijn, als gevolg van een vergissing of bijzondere omstandigheden, het drempelbedrag van EUR 500.000,- haalt of overschrijdt.

De kernvraag in Tenergie was of die doorzending verplicht is zodra aan de voorwaarden van artikel 119 of 120 DWU is voldaan.

De prejudiciële vragen – juridisch scherp, maar feitelijk kwetsbaar

De Franse rechter legde het Hof van Justitie drie prejudiciële vragen voor, samengevat:

1. in de hypothese waarin een onderneming, zoals in het onderhavige geval, voldoet aan de voorwaarden genoemd in de artikelen 119 en 120 van het DWU, bestaat er dan een verplichting voor de douane om het dossier aan de Commissie door te zenden?
2. als het antwoord op de eerste vraag is dat de nationale douaneautoriteiten in dat geval gebonden zijn aan hun bevoegdheid om het dossier voor te leggen (lees: de bevoegdheid tot voorleggen, levert tevens een verplichting op) leidt het niet-doorzenden van het dossier dan tot kwijtschelding van de rechten?
3. kan de lidstaat aansprakelijk zijn voor schade bij een onjuiste toepassing van artikel 116 DWU?

Het Hof van Justitie kwam echter jammer genoeg niet toe aan beantwoording van deze vragen. De reden daarvoor was niet inhoudelijk, maar procesrechtelijk: de vragen waren gebaseerd op de veronderstelling dat aan de voorwaarden van artikelen 119 en 120 DWU was voldaan, zonder dat de verwijzende rechter dit feitelijk had vastgesteld of onderbouwd.

Sterker nog: uit een eerdere uitspraak van diezelfde rechter leek juist het tegenovergestelde te volgen. Desgevraagd gaf de nationale rechter bovendien aan dat hij hierover nog geen definitief oordeel had gevormd.

Daarmee ontbrak de noodzakelijke feitelijke basis, en werden de vragen door het Hof als hypothetisch aangemerkt.

Aanvaarding van aangiften: vergissing of niet?

Een wat ons betreft inhoudelijk interessant – maar onbeantwoord gebleven – aspect van deze zaak betreft de vraag of het aanvaarden van douaneaangiften ten invoer, terwijl alle vereiste documenten zijn overgelegd, kan kwalificeren als een vergissing van de douaneautoriteiten in de zin van artikel 119 DWU. Tenergie had dat gesteld.

De rechtspraak van het Hof laat zien dat het enkele aanvaarden van een aangifte of het ontbreken van onmiddellijk ingrijpen in beginsel onvoldoende is om van een vergissing te spreken. De douane is niet gehouden om bij iedere aangifte een diepgaand oorsprongs- of antifraude onderzoek te verrichten. Met andere woorden: een vergissing vergt in de regel een actieve gedraging. Echter, dat kan ook een nalaten zijn. Daarmee schuift de discussie van individuele handelingen naar de vraag in hoeverre structurele tekortkomingen in toezicht en risicoselectie aan de autoriteiten kunnen worden toegerekend.

Wij menen dat aanvaarding onder omstandigheden relevant kan zijn. Met name wanneer de douane beschikte over concrete aanwijzingen die aanleiding gaven tot nader onderzoek, haar risicoselectie of controlesystemen structureel tekortschoten of aangiften werden aanvaard die, gelet op de beschikbare informatie en het eigen risicoprofiel van de douane, niet (zonder meer) hadden mogen passeren.

In die gevallen kan naar onze mening worden betoogd dat niet zozeer een individuele handeling, maar de inrichting en werking van het aangifte- en controlesysteem zelf een vergissing oplevert. Juist die systemische dimensie maakt dit punt in de praktijk zo relevant, met name bij complexe oorsprongs- en antidumpingkwesties.

Wat ging er mis bij het verwijzen van de zaak naar Luxemburg en wat had anders gekund?

De kern van het probleem in Tenergie is dat de prejudiciële vragen werden gesteld voordat feitelijk was vastgesteld of aan de voorwaarden voor kwijtschelding was voldaan. Daarmee ontbrak de noodzakelijke toegangspoort tot artikel 116 DWU.

Een andere volgorde had mogelijk wel tot een inhoudelijke uitspraak geleid:

• eerst vaststellen of sprake is van een vergissing (artikel 119 DWU) of bijzondere omstandigheden (artikel 120 DWU);
• pas daarna de vraag stellen welke gevolgen dat heeft voor de verplichting tot doorzending aan de Commissie.

Het Hof van Justitie grijpt dit arrest aan om nog eens te benadrukken wat de prejudiciële procedure wél en vooral níet is. Luxemburg is geen plek waar nationale rechters algemene beschouwingen kunnen ophalen of open vragen “voor de zekerheid” kunnen neerleggen. Het Hof fungeert niet als adviesorgaan en evenmin als academische vraagbaak. Het spreekt zich alleen uit wanneer dat ook echt nodig is voor de beslechting van het concrete geschil dat bij de nationale rechter voorligt. Ontbreekt een voldoende vastgestelde feitelijke basis, of zijn de gestelde vragen opgebouwd rond een hypothetische veronderstelling, dan houdt het Hof de deur gesloten. In Tenergie leidde dat ertoe dat de inhoudelijk interessante vragen over artikel 116 DWU vooralsnog onbesproken bleven.

En nu? – uitstel, geen definitief afstel

Het Hof van Justitie laat in het arrest expliciet de mogelijkheid open dat de nationale rechter opnieuw prejudiciële vragen stelt, mits de rechter de feitelijke onderbouwing aanscherpt. De discussie over artikel 116 DWU is daarmee niet beëindigd, maar lijkt mogelijk slechts te zijn uitgesteld. Het is uiteraard nog wel afwachten of er een vervolg komt. Samenvattend: wie Luxemburg een vraag stelt, moet eerst zelf durven beslissen.

Praktische lessen voor de douanepraktijk

Het arrest Tenergie laat allereerst zien dat een beroep op terugbetaling of kwijtschelding van douanerechten staat of valt met een zorgvuldige feitelijke onderbouwing. Het vergt precisie dus. Zonder een duidelijke vaststelling dat daadwerkelijk sprake is van een vergissing in de zin van artikel 119 DWU of van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 120 DWU, komt de toepassing van artikel 116 DWU eenvoudigweg niet in beeld.

Tegelijkertijd is het naar onze mening echt spijtig dat het Hof zich niet inhoudelijk heeft kunnen uitlaten over een voor de praktijk wezenlijke vraag: verleent artikel 116, lid 3, DWU de douaneautoriteiten slechts een bevoegdheid om een dossier aan de Commissie voor te leggen, of schept die bepaling onder omstandigheden een daadwerkelijke verplichting? Hoe moeten de woorden: ‘Indien de douaneautoriteiten van mening zijn’ worden geïnterpreteerd?  Evenmin is duidelijk geworden in hoeverre de nationale rechter kan toetsen of de douane van mening had moeten zijn dat aan de voorwaarden van artikel 119 of 120 DWU was voldaan, of dat de douane dit oordeel, mogelijk ten onrechte, autonoom kan afwijzen zonder effectieve rechterlijke controle. Daarmee blijft ook de vraag open hoe moet worden omgegaan met situaties waarin de douane weigert een zaak voor te leggen, juist op het punt waar de rechtsbescherming van marktdeelnemers het meest wringt. Daarmee raakt deze bepaling direct aan de vraag of marktdeelnemers effectieve rechterlijke bescherming genieten tegen een (mogelijk onjuiste) weigering tot doorzending.

Ten slotte bevat Tenergie een duidelijke les over de prejudiciële procedure zelf. Inhoudelijk veelbelovende vragen bereiken Luxemburg alleen wanneer zij rusten op een stevig vastgestelde feitelijke basis. Wie het Hof om richting vraagt, zal eerst zelf de knopen moeten doorhakken. Zonder die volgorde blijft het antwoord uit – hoe relevant de vraag voor de douanepraktijk ook is.

Douanepraktijk Ploum

De douanepraktijk van Ploum adviseert en procedeert over alle aspecten van het Europese douanerecht, waaronder antidumping- en compenserende maatregelen, oorsprong en waardering, douaneschulden en kwijtschelding van rechten. Onder andere Jikke Biermasz en Arjan Wolkers staan binnen deze praktijk marktdeelnemers bij in complexe douane- en handelsrechtelijke vraagstukken, zowel in advies als in procedures voor nationale rechters en het Hof van Justitie van de Europese Unie.