Bestuurlijke waarschuwing kan onder omstandigheden als besluit worden aangemerkt

De grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) oordeelde op 2 mei j.l. dat een bestuurlijke waarschuwing onder omstandigheden als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht moet worden aangemerkt. Dit is een interessante ontwikkeling omdat een dergelijke waarschuwing in dat geval kan worden aangevochten bij de bestuursrechter. Vaak geeft een bestuursorgaan eerst een waarschuwing, alvorens zij een handhavingsbesluit neemt zoals bijvoorbeeld een dwangsombesluit of een bestuursdwangbesluit. Naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke waarschuwing een besluit als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. De waarschuwing moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift, daarnaast moet de waarschuwing een voorwaarde zijn om bij een volgende overtreding een andere sanctie te kunnen opleggen. Omdat de waarschuwing dan een ‘essentieel en onlosmakelijk onderdeel’ van een sanctieregime is, heeft zij volgens de Afdeling rechtsgevolgen en is daarom een besluit. Immers, als gevolg van de waarschuwing wordt een bevoegdheid ontsloten die er anders niet zou zijn, te weten de bevoegdheid om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie op te leggen. De uitspraak ziet op een bedrijf uit Hengelo, dat een waarschuwing kreeg van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de ‘Minister’) vanwege een vermeende overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet. De Minister stelt dat tegen deze waarschuwing niet in bezwaar kon worden gegaan. De Afdeling overweegt dat de waarschuwing was gebaseerd op een wettelijk voorschrift (de Arbeidsomstandighedenwet). Verder is de waarschuwing onderdeel van het sanctieregime, omdat die een voorwaarde is om een bevel tot stillegging te kunnen geven bij een volgende overtreding. De Afdeling concludeert daarom dat de waarschuwing in kwestie een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. In een rechterlijke procedure tegen een vervolgbesluit zoals een boete of bevel tot stillegging, kan naar het oordeel van de Afdeling de rechtmatigheid van de waarschuwing niet meer aan de orde zijn. Wel kunnen feiten en omstandigheden die bij het geven van de waarschuwing een rol speelden, aan de orde komen bij de beoordeling van vervolgbesluiten. De Afdeling volgt met deze uitspraak de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. Interessant om te vermelden is dat de voorzitter van de Afdeling voor het eerst ‘meedenkers’ in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op de vragen die aan de staatsraad advocaat-generaal zijn gesteld. Met deze reacties is rekening gehouden bij het nemen van de conclusie. Tot slot wordt opgemerkt dat de Afdeling zich in deze uitspraak (nog) niet uitlaat over waarschuwingen gebaseerd op beleidsregels, die volgens de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal niet als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden aangemerkt (maar in een aantal situaties wel met een besluit moeten worden gelijkgesteld). Wij houden jurisprudentie over deze kwestie nauwlettend in de gaten.