Kan de overheid aansprakelijk zijn bij geleden schade?

De rechtmatige overheidsdaad; nadeelcompensatie

Als de overheid in de rechtmatige uitoefening van haar taken en bevoegdheden schade veroorzaakt, kan zij verplicht zijn om een gedeelte van deze schade te vergoeden. Deze verplichting volgt uit het egalité-beginsel, dat een gelijkheid voor publieke lasten inhoudt. Burgers en bedrijven die onevenredig zwaar getroffen worden door schade die uitstijgt boven het normaal maatschappelijk risico, als gevolg van rechtmatig overheidshandelen, dienen hiervoor een tegemoetkoming in de schade te ontvangen. Belangrijk is dus dat een volledige schadevergoeding niet verplicht is. Denk hier bijvoorbeeld aan de waardevermindering van een nabijgelegen bedrijfspand of woning als gevolg van de rechtmatige aanleg of uitbreiding van bijvoorbeeld een snelweg, spoorweg, waterstaatswerk of windpark.

Sinds 1 januari 2024 kent het nadeelcompensatierecht een algemene wettelijke regeling. Daarvóór bestonden verschillende nadeelcompensatieregelingen op het gebied van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, het waterbeheer of het ongeschreven recht. Voor de toekenning van nadeelcompensatie is verder vereist dat (i) de benadeelde het risico van de schade niet heeft aanvaard, (ii) de benadeelde de schade niet had kunnen beperken door het nemen van redelijke maatregelen te voorkoming of vermindering van schade, (iii) de schade anderszins aan de benadeelde kan worden toegerekend en (iv) de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd.

Daarbij geldt op grond van de Omgevingswet sinds 1 januari 2024 een bijzondere, limitatieve nadeelcompensatieregeling voor geleden schade als gevolg van besluitvorming op grond van die wet. Op grond hiervan bestaan ook bijzondere regels voor de situatie van actieve of passieve risicoaanvaarding en de uitleg van het begrip ‘normaal maatschappelijk risico’.

Een aanvraag tot nadeelcompensatie wordt in beginsel ingediend bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen waardoor de schade is geleden. De Omgevingswet maakt hier evenwel enkele uitzonderingen op voor besluitvorming op grond van die wet door bijvoorbeeld de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap. Die aanvragen worden ingediend bij respectievelijk het college van burgemeester en wethouders, het college van gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van het waterschap.

De onrechtmatige overheidsdaad; schadevergoeding

Daarnaast kan de overheid in de uitoefening van haar taken en bevoegdheden onrechtmatig handelen, als gevolg waarvan schade ontstaat, de zogenaamde onrechtmatige overheidsdaad. Vereist is daarvoor (i) een onrechtmatige handeling, (ii) die toerekenbaar is aan het overheidslichaam, (iii) waarbij schade is geleden, (iv) als gevolg van de onrechtmatige daad (causaal verband) en (v) de geschonden norm strekt tot bescherming van het vermogensnadeel dat door de benadeelde is geleden (relativiteit).

Een van de bekendste en meest voorkomende voorbeelden is een besluit van een bestuursorgaan dat door de bestuursrechter is vernietigd. Denk hier bijvoorbeeld aan een ten onrechte geweigerde (omgevings)vergunning, als gevolg waarvan voorziene omzet wordt misgelopen. Aangenomen wordt dan dat dit onrechtmatig is én dat dit aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. De benadeelde moet vervolgens nog bewijzen dat er schade is geleden, er een causaal verband bestaat tussen de geleden schade en het onrechtmatige besluit en de geschonden norm strekt tot bescherming van het vermogensnadeel dat door de benadeelde is geleden.

Hier doemt ook meteen de ingewikkelde rechtsmachtverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter op. De hoofdregel is namelijk dat de rechtmatigheid van een besluit aan de orde gesteld moet worden bij de bestuursrechter. Wordt deze rechtsgang niet benut, of oordeelt de bestuursrechter dat het besluit niet onrechtmatig is, dan heeft het besluit zogenaamde ‘formele rechtskracht’ en wordt de totstandkoming en de inhoud van het besluit geacht rechtmatig te zijn. Dit is zelf het geval als evident is dat de bestuursrechter zou oordelen dat het besluit onrechtmatig is als de rechtsgang wél zou zijn benut. Hierop bestaan zeer beperkte uitzonderingen. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend of de benadeelde op het verkeerde been heeft gezet, door bijvoorbeeld te stellen dat tegen het besluit geen bestuursrechtelijke rechtsgang open stond.

Verder heeft de benadeelde bij een door de bestuursrechter vernietigd besluit, dat geen besluit is waarover de Centrale Raad van Beroep of de Hoge Raad in hoogste aanleg mag oordelen, de mogelijkheid om zijn schade vergoed te krijgen in een procedure bij de bestuursrechter voor de eerste € 25.000,- aan schade en/of in een procedure bij de civiele rechter voor het overige of het gehele bedrag. Een procedure bij zowel de bestuursrechter als de civiele rechter voor hetzelfde bedrag is echter niet mogelijk.

Tot slot kunnen ook andere handelingen van de overheid onrechtmatig zijn en een recht op schadevergoeding opleveren. Dit is onder meer onrechtmatige wetgeving, lagere regelgeving, beleid en andere (feitelijke) handelingen waartegen niet bij de bestuursrechter kan worden opgekomen. Denk hier bijvoorbeeld aan (lagere) regelgeving die bepaalde bedrijfsmatige activiteiten, zoals het verhuren van (recreatie)woningen verbiedt of beperkt en deze regelgeving door de rechter onrechtmatig wordt bevonden. Hiervoor dient in beginsel een procedure te worden gestart bij de civiele rechter. Voor een rechtmatigheidsoordeel van deze andere handelingen is evenwel soms een procedure bij de bestuursrechter vereist, waarin een besluit wordt aangevochten dat is gebaseerd op de andere onrechtmatige handeling.

Goed juridisch advies noodzakelijk

De (lagere) overheid verricht dagelijks handelingen die schade veroorzaken. Uit het voorgaande volgt evenwel dat het als benadeelde niet eenvoudig is om geleden schade als gevolg van rechtmatig of onrechtmatig overheidshandelen vergoed te krijgen. Daarbij is de Omgevingswet per 1 januari 2024 in werking getreden, waardoor de taken en bevoegdheden van de (lagere) overheid in het omgevingsrecht zijn veranderd. Ook is op 1 januari 2024 een algemene wettelijke regeling voor nadeelcompensatie ingevoerd. Indien u als gevolg van overheidshandelen schade heeft geleden is goed juridisch advies dan ook noodzakelijk. Het bestuursrechtteam van Ploum heeft ruime kennis en ervaring op het gebied van het overheidsaansprakelijkheidsrecht. Heeft u als gevolg van overheidshandelen schade geleden? Neem voor de mogelijkheden in uw situatie vrijblijvend contact op met Alexandra Danopoulos (a.danopoulos@ploum.nl of 06-39223800) of Tim Vlug (t.vlug@ploum.nl).