Afvalstoffen: voorlopige of definitieve nuttige toepassing?

Wat staat centraal in deze zaak?

Voor de voorgenomen overbrengingen van TAG vanuit België, Luxemburg en Frankrijk en van afgewerkte bleekaarde vanuit België naar de afvalverwerkingsinrichting van ATM in Nederland, zijn door ATM conform artikel 3 van de EVOA vier algemene kennisgevingen gedaan. ATM verwerkt regelmatig TAG en bleekaarde afkomstig uit het buitenland. ATM mengt het TAG en de bleekaarde met verontreinigde grond, waarna het geheel thermisch wordt gereinigd en gezeefd. Bij dit proces ontstaan deelfracties zand, grind en puin. Deze deelfracties worden vervolgens elders afgezet en – in de ogen van ATM – ‘nuttig toegepast’ in de zin van de afvalstoffenwetgeving. Dit stond dus ter discussie in deze zaak.

De staatssecretaris maakt bezwaar tegen de voorgenomen overbrengingen en beroept zich op artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, b, en k juncto artikel 15, aanhef en onder b (juncto artikel 16, aanhef en onder e) van de EVOA. De staatssecretaris is van oordeel dat niet is aangetoond dat de deelfracties die ontstaan uit de verwerking van de voorgenomen overbrengingen, met uitzondering van de deelfractie zand, ook daadwerkelijk binnen een jaar na de overbrenging nuttig worden toegepast in een product of een civiel werk. ATM zelf zou dat (gedeeltelijk) hebben erkend. Daarnaast kan de staatssecretaris de voorgenomen overbrenging niet goedkeuren, omdat in de kennisgevingen de definitieve verwerkers niet zijn opgegeven, waardoor de staatssecretaris niet kan beoordelen of sprake was van voorlopige of definitieve nuttige toepassing. Tot slot blijkt de helft van de fractie zand niet geschikt te zijn voor toepassing in civieltechnische werken.

ATM voert aan dat de staatssecretaris met zijn bezwaar buiten het beoordelingskader van de EVOA treedt. De staatssecretaris stelt dat op het moment van het doen van een kennisgeving al zeker moet zijn dat de nuttige toepassing van de deelfracties binnen één jaar na ontvangst van het TAG en de bleekaarde zal worden voltooid, door toepassing in een product of civiel werk. Dit volgt echter niet uit artikel 12 van de EVOA, aldus ATM. Daarnaast is ATM van oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte de handelingen in haar inrichting als voorlopige nuttige toepassing aanmerkt in plaats van (definitieve) nuttige toepassing.

Hoe oordeelt de Afdeling in deze casus?

De Afdeling begint bij de beoordeling van het begrip ‘nuttige toepassing’ en beantwoordt de vraag of de handelingen die ATM verricht in haar inrichting moeten worden aangemerkt als voorlopige nuttige toepassing, of dat sprake is van een handeling van (definitieve) nuttige toepassing in de zin van code R5 (recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen) van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. De Kaderrichtlijn Afvalstoffen heeft namelijk in Bijlage 2 een lijst met 13 handelingen (aangeduid met een R-code) van nuttige toepassing opgenomen. De handelingen R12 en R13 worden in de EVOA specifiek aangemerkt als handelingen van voorlopige nuttige toepassing. Voor dergelijke handelingen van voorlopige nuttige toepassing gelden aanvullende bepalingen. Echter, uit de EVOA volgt niet dat een handeling of samenstel van handelingen ertoe moet leiden, dat een afvalstof de ‘einde-afval status’ bereikt om te kunnen worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing (in de zin van codes R1 tot en met R11). De Afdeling merkt hierbij op dat – in tegenstelling tot hetgeen de staatssecretaris stelt – uit de EVOA niet een specifiek onderscheid volgt tussen nuttige toepassing en voorlopige nuttige toepassing bij de handelingen R1 tot en met R11 en handelingen R12 en R13. Het is dus onjuist dat de staatssecretaris deze tweedeling wel maakt, aldus de Afdeling.

De Afdeling gaat verder en is van oordeel dat de belangrijkste handelingen die ATM verricht met het TAG en de bleekaarde onder de definitie van ‘nuttige toepassing’ vallen, zoals bedoeld in artikel 3, vijftiende lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. ATM maakt het TAG en de bleekaarde door middel van haar handelingen namelijk klaar om in de ruimere economie andere materialen te vervangen. De handelingen hebben daarmee als voornaamste resultaat dat de afvalstoffen een nuttig doel dienen. Hiermee vallen de handelingen van ATM onder de code R5 van Bijlage II en zijn dit niet slechts voorbereidende handelingen. Volgens de Afdeling heeft ATM voldoende aangetoond dat de deelfracties die tijdens haar processen ontstaan ook daadwerkelijk toegepast kunnen worden in verschillende producten en werken. Het standpunt van de staatssecretaris wordt door de Afdeling dus niet gevolgd. Bovendien is de Afdeling van mening dat de omstandigheid dat de helft van de fractie zand niet voldoet aan de eisen die het Besluit bodemkwaliteit stelt aan de grond om te mogen worden toepast in het kader van een grootschalige bodemtoepassing, niet betekent dat het zand wegens strijd met het Besluit bodemkwaliteit in zijn geheel niet daadwerkelijk toegepast kan worden.

Tevens is de Afdeling van oordeel dat de stelling van de staatssecretaris, dat de toepassing van de deelfracties in een product of civiel werk ook binnen één jaar voltooid moeten zijn, onjuist is. Door de staatssecretaris is derhalve ten onrechte aan zijn bezwaren ten grondslag gelegd dat ten tijde van de kennisgeving vast dient te staan dat de uiteindelijke toepassing in een product of civiel werk binnen één jaar moet zijn voltooid. ATM heeft volgens de Afdeling door middel van andere contracten aangetoond dat er een markt is voor de afname van de verschillende deelfracties die bij ATM ontstaan, waardoor het toekomstig gebruik zeker is en de overbrenging van het TAG en de bleekaarde plaatsvindt in het kader van (definitieve) nuttige toepassing. De definitieve toepassing is hiermee – in tegenstelling tot wat de staatssecretaris stelt – aangetoond. Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte artikel 12, onderdeel a en b, aan zijn bezwaar ten grondslag heeft gelegd, omdat niet is gebleken van strijdigheid met de Kaderrichtlijn Afvalstoffen of nationale wetgeving. Derhalve zijn ook de artikelen 15 en 16 van de EVOA onjuist toegepast. Gebleken is namelijk dat de handelingen van ATM zijn aan te merken als nuttige toepassing in de zin van code R5 en niet als voorlopige nuttige toepassing in de zin van code R12.

De Afdeling komt om bovengenoemde redenen tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het besluit van de staatssecretaris op het bezwaar van ATM moet worden vernietigd. Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris geen (kansrijk) bezwaar kon maken tegen de overbrenging van het TAG en de bleekaarde op grond van de bezwaargronden uit de EVOA die door de staatssecretaris aan het bezwaar ten grondslag waren gelegd. Derhalve voorziet de Afdeling zelf in de zaak door de primaire besluiten te herroepen en toestemming – als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de EVOA – voor de overbrengingen te verlenen.