Tariefindeling op het snijvlak van het douane- en levensmiddelenrecht: wanneer is vis “ongeschikt voor menselijke consumptie”?

Achtergrond van de zaak

De Deense onderneming FF Skagen A/S importeerde grote hoeveelheden vis uit Noorwegen, waaronder blauwe wijting, zandspiering, zilverkabeljauw en horsmakreel. De vis werd verwerkt tot producten voor de diervoederindustrie in de vorm van vismeel, visolie en nertsenvoer. Bij een inspectie door de Deense douane (Toldstyrelsen) bleek dat de onderneming de vangsten had ingedeeld onder Hoofdstuk 5 van de GN.

Een cruciale rol speelde het gebruik van conserveringsmiddelen. Uit facturen bleek dat op zee azijnzuur of een ander zuur aan de vangsten was toegevoegd om bederf tegen te gaan. Volgens de Deense voedselautoriteiten mag vis die is behandeld met azijnzuur niet worden verkocht voor menselijke consumptie. Ook de opslag en koeling aan boord voldeed niet aan de strikte voorschriften van het levensmiddelenrecht.

Force Technology, een analyse-instituut, concludeerde na visuele en zintuiglijke inspectie dat drie van de vier onderzochte partijen vis geschikt waren voor menselijke consumptie en één partij niet. De beoordeling was echter niet geaccrediteerd en riep daardoor twijfel op.

Verloop van de procedure

In 2018 besloot de Deense douane dat de ingevoerde vis moest worden ingedeeld onder Hoofdstuk 3 van de GN (vis geschikt voor menselijke consumptie) wanneer de TVB-N-waarden (een indicator voor bederf) beneden 35 of 60 lagen, afhankelijk van de soort.

De onderneming vocht dit aan bij de Landsskatteret, die in 2020 oordeelde dat de vis juist onder Hoofdstuk 5 van de GN moest worden ingedeeld, omdat toevoeging van zuur de vangst bij invoer ongeschikt maakte voor menselijke consumptie.

Het Ministerie van Belastingen ging in hoger beroep bij de Vestre Landsret. Daar staat de kernvraag centraal: bepaalt het levensmiddelenrecht mede of een product in douanerechtelijke zin geschikt is voor menselijke consumptie?

Relevante regelgeving

Douanewetgeving

Het geschil draait uiteraard om de tariefindeling van de geïmporteerde vis. De tariefindeling van goederen is geregeld bij Verordening (EEG) nr. 2658/87 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief. De GN is opgenomen in bijlage 1 bij deze verordening.

Zowel Hoofdstuk 3 als Hoofdstuk 5 ziet op visproducten. Daarbij omvat Hoofdstuk 3 vis geschikt voor menselijke consumptie. Onder Hoofdstuk 5 daarentegen worden vis en bijproducten ingedeeld die naar hun aard of toestand ongeschikt zijn voor menselijke consumptie. Wettelijk bepalend zijn op grond van de algemene indelingsregels primair de bewoordingen van de posten (en postonderverdelingen) en de aantekeningen op de Afdelingen en Hoofdstukken. Aantekening 1, onder c) op Hoofdstuk 3 bepaalt dat vis ongeschikt voor menselijke consumptie niet onder Hoofdstuk 3 thuishoort:

“1. Dit hoofdstuk omvat niet:

[...]

c.           vis (levers, kuit en hom daaronder begrepen), schaaldieren, weekdieren en andere ongewervelde waterdieren, dood en naar hun aard of naar de toestand waarin zij zich bevinden ongeschikt voor menselijke consumptie (hoofdstuk 5); [...]”

Aantekening 1, onder a bij Hoofdstuk 5 is de tegenhanger hiervan:

“1. Dit hoofdstuk omvat niet:

1. voor menselijke consumptie geschikte producten, andere dan darmen, blazen en magen van dieren, in hun geheel of in stukken, en bloed van dieren (vloeibaar of gedroogd);”

Levensmiddelenrecht

In de verwijzingsbeschikking passeert een scala verordeningen uit het EU levensmiddelenrecht de revue, zoals:   

• Verordening 178/2002 (algemene beginselen en regels levensmiddelenwetgeving).
• Verordeningen 852/2004 en 853/2004 (levensmiddelenhygiëne en specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong).
• Verordening 2074/2005
• Verordening 1333/2008 (levensmiddelenadditieven).
• Verordening 1069/2009 (verordening dierlijke bijproducten).

Deze dubbele set regels leidt tot de kernvraag: kan de kwalificatie “ongeschikt voor menselijke consumptie” in de GN los worden gezien van het voedselrecht of spelen de hygiëne- en additievennormen uit dat recht een rol in het kader van de tariefindeling? 

Argumenten van partijen

Ter onderbouwing van haar standpunt dat de vis correct was ingedeeld onder Hoofdstuk 5 van de GN voerde FF Skagen A/S onder meer aan: 

• Tariefindeling moet gebaseerd zijn op objectieve kenmerken en eigenschappen (arrest Digitalnet);
• Volgens vaste rechtspraak (arrest Kawasaki) kan ook de bestemming relevant zijn, mits deze objectief uit de kenmerken van het product blijkt.
• De woorden “ongeschikt voor menselijke consumptie” zijn in de GN niet gedefinieerd, zodat aansluiting moet worden gezocht met de gebruikelijke betekenis van “geschikt” of “ongeschikt” voor menselijke consumptie. Dit zou volgens FF Skagen A/S zijn gebaseerd op de normen van het levensmiddelenrecht. 
• Toevoeging van zuur en overschrijding van TVB-N-waarden zijn objectieve kenmerken die maken dat de vis feitelijk ongeschikt is voor menselijke consumptie. Dit standpunt wordt gedeeld door de Deense voedselautoriteiten, die stellen dat vangsten met toegevoegd azijnzuur ongeacht hun TVB-N-waarde ongeschikt zijn voor menselijke consumptie. De toevoeging van zuur is onlosmakelijk verbonden met het gebruik van de vis voor de productie van diervoeder.

Het Skatteministeriet voerde daarentegen aan dat alle ingevoerde soorten vallen onder de posten van Hoofdstuk 3 en dat het bij de tariefindeling alleen zou gaan om de vraag of de toestand van de vis menselijke consumptie uitsluit. Het begrip “ongeschikt voor menselijke consumptie” in de GN zou zelfstandig, los van het voedselrecht, moeten worden uitgelegd. Pas als consumptie een risico voor de gezondheid zou opleveren, is indeling onder Hoofdstuk 5 gerechtvaardigd.

Prejudiciële vragen

De Vestre Landsret twijfelt gelet op de argumenten van de partijen over de juiste tariefindeling. Daarom zijn twee prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld. voorgelegd. In feite is de eerste vraag de hoofdvraag. Het komt erop neer dat de Deense rechter wil weten hoe het begrip “ongeschikt voor menselijke consumptie” in de relevante aantekening bij Hoofdstuk 3 van de GN moet worden uitgelegd.

De tweede vraag is slim gekozen. Daarin wordt het Hof van Justitie namelijk gevraagd om uitleg te geven bij zijn antwoord op de eerste vraag. De Deense verwijzende rechter somt zeven omstandigheden ((a) tot en met (g)) op en wil graag weten of die omstandigheden voor het Hof van Justitie van invloed zijn voor het antwoord op de eerste vraag. Voor de praktijk is deze manier van vraagstelling in een prejudiciële procedure van belang omdat het inzicht geeft in de factoren die in een concrete casus moeten worden meegewogen. Het gaat samengevat om de vraag of de volgende aspecten relevant zijn:

1. de toevoeging van azijnzuur of ander zuur dat niet is goedgekeurd voor menselijke consumptie;
2. de gemiddelde TVB-N-waarde is hoger dan 25 tot 35 overeenkomstig Verordening (EG) 2074/2005;
3. bulkopslag waarbij de TVB-N-waarde van een deel van de vis boven de norm uitkomt;
4. niet-naleving van de levensmiddelenhygiëne voorschriften met inbegrip van de Verordeningen (EG) nrs. 178/2002, 852/2004, 853/2004, 854/2004, 1333/2008, en 1069/2009);
5. de documentatie die uitwijst dat de vis uitsluitend voor diervoeder bestemd is;
6. het oordeel van Deense voedselautoriteiten dat vis met zuur niet geschikt is voor menselijke consumptie (ongeacht de TVB-N-waarde daarvan);
7. de invoer als bijproduct onder Verordening (EG) nr. 1069/2009.

Kortom: moet rekening worden gehouden met de voedselregelgeving bij de tariefindeling van de vis?

Het spanningsveld tussen het douane- en levensmiddelenrecht

De zaak raakt aan een fundamentele vraag in het Unierecht: in hoeverre zijn de afzonderlijke wetgevingskaders strikt gescheiden, en in hoeverre beïnvloeden zij elkaar? In dit verband kan worden opgemerkt dat:

• in het kader van de douanetechnische tariefindeling objectieve productkenmerken en eigenschappen  leidend zijn. Daarnaast moet niet uit het oog worden verloren dat de GN is gebaseerd op het op wereldwijd niveau afgestemde Geharmoniseerd Systeem. Dat is een ‘groter’ verband dan de EU. De GN bevat echter open begrippen zoals “ongeschikt voor menselijke consumptie”, die niet nader zijn gedefinieerd.
• het levensmiddelenrecht zeer gedetailleerde normen bevat ten aanzien van hygiëne, additieven, TVB-N-waarden en bepaalt of producten al dan niet in de handel mogen worden gebracht.

De crux is of het Hof van Justitie zal oordelen dat laatstgenoemde normen “doorsijpelen” naar het douanerecht, waardoor de voedselregelgeving feitelijk medebepalend wordt voor de douane-indeling.

Mogelijke impact van de zaak

Het arrest dat nog volgt kan verstrekkende gevolgen hebben voor ondernemingen in de visverwerkende industrie: een indeling onder Hoofdstuk 3 kan leiden tot andere douanerechten dan onder Hoofdstuk 5.

Ook voor de douanepraktijk is het interessant. Afhankelijk van de antwoorden van het Hof van Justitie moeten mogelijk in bepaalde gevallen normen uit het levensmiddelenrecht worden betrokken bij de interpretatie van posten en postonderverdelingen van de GN. Dat zou dan in bredere zin kunnen (gaan) gelden voor de indeling van producten die vallen onder posten en onderverdelingen met begrippen die in de GN niet, maar in productregelgeving wél, nader zijn geduid. Voor de rechtsorde van de EU volgt vermoedelijk een interessant precedent dat houvast biedt bij de vraag of, en zo ja, in hoeverre aparte wetgevingskaders (douane-, voedsel-, milieu- en farmaceutisch recht et cetera) elkaar kunnen beïnvloeden.

Kiest het Hof van Justitie voor een autonome, gescheiden uitleg van de regelgevende raamwerken van de EU of voor een meer geïntegreerde, verbindende koers? Strikt genomen dient de indeling van goederen autonoom te geschieden, op basis van de objectieve kenmerken en eigenschappen van een product, zoals omschreven in de bewoordingen van de GN-posten, postonderverdelingen en de aantekeningen bij de Afdelingen en Hoofdstukken.

Tegelijkertijd kan geen enkel kader in de praktijk volledig geïsoleerd functioneren. Het is immers allemaal EU-recht en de praktijk is niet gebaat bij onbegrijpelijke, tegenstrijdige uitkomsten onder de verschillende wetgevingskaders waarmee bedrijven die goederen importeren, exporteren of in de handel brengen parallel moet werken. Waar systemen elkaar raken, ontstaat onvermijdelijk spanning en de noodzaak tot afstemming en verbinding.       

Conclusie

De Deense verwijzingsbeschikking in zaak C-406/25 illustreert scherp het snijvlak van het douanerecht en het levensmiddelenrecht. Waar de GN het begrip “ongeschikt voor menselijke consumptie” gebruikt zonder definitie, biedt het levensmiddelenrecht een gedetailleerd normatief kader. De kernvraag is of de douane dit kader moet integreren in de tariefindeling.

De keuze voor ofwel een strikte scheiding en een autonome uitleg van de GN ofwel een kruisbestuiving waarbij voedselrechtelijke normen mede bepalen of een product in douanerechtelijke zin consumptiegeschikt is, is aan het Hof van Justitie. Welke benadering het Hof van Justitie ook kiest, de uitspraak zal richtinggevend zijn voor de verhouding tussen EU-kaders die elk hun eigen logica kennen, maar in de praktijk niet los van elkaar functioneren.

De zaak onderstreept dat de indeling van goederen niet alleen een technische exercitie is, maar ook raakt aan fundamentele vragen over de integratie van Europees recht.

Razend interessant. Wordt vervolgd...