Leidt de Herbaria-zaak tot aanpassing van de bio-verordening?

De Herbaria-zaak in een notendop: identieke spelregels voor een uit een derde land ingevoerd bio-product?

Het voorstel van de EC is voornamelijk ingegeven door de zogeheten Herbaria-zaak,[1] waarin de uitleg van de etiketteringsbepalingen uit de Bio-verordening centraal stond. In deze zaak klaagde het Duitse kruidenbedrijf Herbaria Kräuterparadies GmbH (Herbaria) dat het niet toegestaan was om het EU-bio-logo te gebruiken op hun product “Blutquick” – een kruidenvoedingssupplement – ondanks dat het product uit biologische ingrediënten bestond. Op de verpakking bevinden zich het EU-logo voor biologische productie, het nationale biokeurmerk en een verwijzing naar de herkomst van de ingrediënten uit “gecontroleerd biologische teelt”. De Duitse autoriteiten hadden bepaald dat het product de vereisten van de Bio-verordening niet voldeed, omdat het product niet volledig in lijn was met de strikte EU-regels voor de toevoeging van vitaminen en mineralen. Herbaria moest het bio-keurmerk verwijderen. Aan verwerkte producten die de aanduiding biologisch voeren mogen namelijk alleen vitaminen en mineralen worden toegevoegd wanneer het gebruik ervan bij wet is voorgeschreven. Dat was bij Blutquick niet het geval.

Herbaria betoogde echter dat dit onterecht was, aangezien een identiek product uit de Verenigde Staten (VS), dat ook vitaminen en mineralen bevatte, wel als biologisch mocht worden verkocht in de EU. Zowel in beroep als in hoger beroep trok Herbaria aan het kortste eind. Herbaria stapte naar het Hof van Justitie van de Europese Unie om het besluit aan te vechten.[2]

Herbaria beweerde namelijk dat het gelijkheidsbeginsel werd geschonden omdat Blutquick identiek is aan kruiden van een bedrijf uit de VS, waaraan ook enkele andere niet-biologische ingrediënten waren toegevoegd. Deze producten kregen wel het predicaat biologisch. Dit zou leiden tot ongelijke behandeling volgens Herbaria. Overigens betwistte Herbaria niet dat Blutquick volgens de EU-regelgeving niet het EU-logo voor biologische productie mocht voeren.

Centraal in deze zaak stond de uitleg van de etiketteringsbepalingen, de artikelen 30 en 33 Bio-verordening. Artikel 30 Bio-verordening gaat over het gebruik van termen die verwijzen naar de biologische productie. Alleen producten die voldoen aan de Bio-verordening mogen het predicaat biologisch dragen en in de EU in de handel worden gebracht. Verder bepaalt lid 2 van artikel 30:

“Voorts worden in de etikettering of reclame geen termen, waaronder termen in handelsmerken of firmanamen, of praktijken gebruikt die de consument of gebruiker kunnen misleiden door de indruk te wekken dat de betrokken producten of de ingrediënten ervan voldoen aan deze verordening.”

In artikel 33 Bio-verordening is onder meer bepaald dat het logo voor de biologische productie van de EU mag worden gebruikt in de etikettering en presentatie van producten die aan de Bio-verordening voldoen. Het biologisch logo mag dus niet zomaar worden gebruikt. Alleen producten die voldoen aan de Bio-regelgeving verdienen in de EU het predicaat biologisch.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie legde artikel 30 lid 2 en artikel 33 lid 1 Bio-verordening zo uit dat:

“noch het logo voor de biologische productie van de Europese Unie, noch in beginsel termen die verwijzen naar biologische productie mogen worden gebruikt voor een verwerkt levensmiddel dat uit een derde land onder de voorwaarden van artikel 45, lid 1, onder b), iii), en artikel 48, lid 1, van deze verordening wordt ingevoerd met het doel om in de Europese Unie als biologische product in de handel te worden gebracht wanneer dat levensmiddel mineralen en vitaminen van niet-plantaardige herkomst bevat en derhalve niet voldoet aan de vereisten van artikel 16, lid 1, van deze verordening, gelezen in samenhang met bijlage II, deel IV, punt 2.2.2, onder f), daarbij.

Het logo voor biologische productie van dat derde land mag echter wel in de Unie voor een dergelijk levensmiddel worden gebruikt, zelfs al bevat dat logo termen die verwijzen naar biologische productie in de zin van artikel 30, lid 1, van deze verordening en bijlage IV daarbij.” (onderstreping toegevoegd)

Het Hof van Justitie bepaalde dat het EU-logo voor geïmporteerde biologische voeding alleen mag worden gebruikt als deze volledig voldoen aan de strikte biologische productienormen van de EU. Als producten uit derde landen hieraan niet voldoen, kan dit verwarring veroorzaken bij consumenten en wordt het ‘gelijke speelveld’ voor bio-producenten verstoord. De Herbaria II-uitspraak deed nogal wat stof opwaaien in de bio-wereld en zorgde voor onduidelijkheid bij ondernemingen die biologische producten in de EU in de handel wilde brengen onder het “gelijkwaardigheidsschema”.

Het nieuwe voorstel van de EC: strengere regels

Naar aanleiding van onder meer de Herbaria-zaak publiceerde de EC een voorstel om de Bio-verordening aan te passen, met name dat er meer duidelijkheid komt voor de invoer van producten uit derde landen waarvan de systemen voor biologische productie en controle als gelijkwaardig aan die van de EU zijn erkend en eerlijke concurrentie wordt bevorderd. In het voorstel is in de preambule onder meer opgenomen dat:

• Het gebruik van het biologische logo voor producten uit derde landen met gelijkwaardige biologische productie- en controlesystemen vormt geen concurrentiebedreiging voor de EU-markt, zolang het product niet op hetzelfde niveau wordt geplaatst als EU-biologische producten en niet de indruk wekt dat het voldoet aan EU-regels (overweging 4);
• Sommige derde landen hebben geen eigen biologisch logo. Derde landen zonder een eigen biologisch logo kunnen biologische productstatus aangeven om gelijke handelsomstandigheden te waarborgen (overwegingen 5 en 6);
• Producten uit derde landen waarvan de systemen gelijkwaardig zijn aan de EU-voorschriften kunnen biologische productstatus gebruiken, op voorwaarde dat zij voldoen aan bepaalde aanvullende voorschriften (overweging 7);
• Het erkennen van derde landen als gelijkwaardig betreft systemen die voldoen aan de EU-doelstellingen en -principes, zelfs als verschillende middelen worden gebruikt. Producten die het EU-logo willen gebruiken, moeten naast gelijkwaardige regels ook voldoen aan aanvullende voorschriften voor eerlijke concurrentie (overweging 11);
• Kleine exploitanten ontspringen de dans en worden vrijgesteld van de certificeringsverplichting en de omzetdrempels moeten worden aangepast (overweging 16);
• De erkenning van derde landen waarvan de systemen voor de bio-productie en controle als gelijkwaardig aan die van de EU zijn erkend, verloopt op 31 december 2026. Deze derde landen moeten tot ten minste 2036 erkend blijven om verstoringen in de handel te voorkomen (overweging 18)

Aldus stelt de EC onder meer voor om artikel 30 lid 1 en 2, artikel 32 lid 1 onderdeel b en artikel 33 Bio-verordening te vervangen.[3] Onder meer is verhelderd dat het gebruik van het logo voor de biologische productie van de EU facultatief is voor uit derde landen ingevoerde producten. Duidelijk is dat het EU bio-keurmerk strenger wordt en uit derde landen ingevoerde producten (of producten die in de EU zijn gemaakt maar meer dan 5 % ingrediënten bevatten uit derde landen die de aanvullende eisen niet vervullen) aan aanvullende criteria moeten voldoen. De EC wil zorgen voor eerlijke concurrentie tussen Europese en geïmporteerde producten met soortgelijke standaarden. Tegelijkertijd moeten de regels soepeler worden voor kleinschalige telers, zodat zij zich makkelijker kunnen aansluiten bij telersverenigingen. Wordt het gelijkwaarheidsprincipe door het voorstel aangetast?

Kritische noot

Het voorstel van de EC heeft binnen het bedrijfsleven gemengde reacties opgeroepen. Terwijl sommige elementen, zoals de verduidelijking van de vrijstelling voor kleine exploitanten, als positief worden beschouwd, uiten organisaties, zoals IFOAM, zorgen over de ondermijning van het gelijkwaardigheidsprincipe. De EC erkent in de overwegingen bij het voorstel dat gelijkwaardigheid inhoudt dat verschillende systemen dezelfde doelstellingen en principes nastreven, ondanks verschillen in detailnormen. Desondanks wil de EC dat producten uit derde landen, die als gelijkwaardig erkend zijn, alleen het EU-biologische logo mogen dragen als ze voldoen aan “aanvullende productie- en controlevereisten” die nog niet zijn gespecificeerd, maar die in een toekomstige annex van de verordening zullen worden opgenomen. Daarnaast breidt de EC het verbod uit naar producten die in de EU zijn vervaardigd, maar die meer dan 5% ingrediënten bevatten uit derde landen die niet aan deze aanvullende eisen voldoen. De vrees is dat dit de groei van de biologische sector zal belemmeren. De voorgestelde wijzigingen veranderen de bestaande praktijk van wederzijds logo-gebruik in gelijkwaardigheidsovereenkomsten met derde landen ingrijpend en verzwakken dit mogelijk.

In het huidige geopolitieke klimaat, waarin handelsvergoedingsmaatregelen steeds vaker worden ingezet, kan het voorstel tot spanningen leiden tussen de EU en haar handelspartners. Het idee dat producten uit derde landen, zelfs met gelijkwaardige systemen, niet langer het EU-logo mogen dragen tenzij ze voldoen aan aanvullende eisen, zou kunnen leiden tot juridische geschillen en vergeldingsmaatregelen van handelspartners. Dit zou niet alleen de biologische sector kunnen schaden, maar ook de bredere handelspolitieke verhoudingen tussen de EU en belangrijke handelspartners kunnen verstoren.

Conclusie

Het voorstel van de EC introduceert strengere eisen voor het gebruik van het EU-bio-keurmerk op producten die uit derde landen worden geïmporteerd, zelfs wanneer deze landen gelijkwaardige biologische productie- en controlesystemen hebben. Hoewel de EC erkent dat de verschillen in de regelgeving tussen de EU en deze derde landen inherent zijn aan de gelijkwaardigheidsregeling (overwegingen 8 en 9), worden er nu aanvullende eisen gesteld boven op de bestaande gelijkwaardige voorschriften. Dit kan duiden op het feit dat sommige verschillen minimaal zijn, maar dat andere fundamenteel belangrijker zijn – al wordt dit in het voorstel niet nader toegelicht. Dit ondermijnt het gelijkwaarheidsprincipe, vooral gezien het Herbaria-geval, waarbij de vraag rijst of het eerlijk is dat een EU-product zijn bio-keurmerk verliest, terwijl een vergelijkbaar product ingevoerd uit een derde land met gelijkwaardige systemen dit keurmerk mag blijven dragen. 

Wat duidelijker is, is dat de nieuwe regels ook van toepassing zijn op in de EU-geproduceerde producten die meer dan 5% ingrediënten bevatten uit derde landen met gelijkwaardige systemen. Deze strengere vereisten kunnen aanzienlijke gevolgen hebben voor de groei van de biologische handel en de werking van de markt. Het moet de komende tijd blijken welke specifieke aanvullende regels er gelden, en in hoeverre dit de internationale handel in biologische producten beïnvloedt.