Kan een douanevergunning met terugwerkende kracht worden gewijzigd? Het Hof van Justitie mag het zeggen.

De casus kort samengevat

Een BV beschikte sinds april 2018 over een vergunning voor de regeling actieve veredeling voor onder meer gasolie en biodiesel. In mei 2020 verzocht zij om uitbreiding van de vergunning met enkele GN-codes (2707 5000 en 2707 9999). De inspecteur stond de wijziging toe per 25 juni 2020, maar wees het verzoek om terugwerkende kracht (vanaf 1 mei 2020) af.

De rechtbank oordeelde dat de inspecteur bevoegd is om via art. 22(4) DWU terugwerkende kracht aan de wijziging te geven, en stelde vast dat er geen materiële reden was om het verzoek te weigeren. Het gerechtshof Amsterdam ging verder en overwoog dat de bepalingen over terugwerkende kracht ook gelden voor een vergunningwijziging. De douaneschulden die waren ontstaan doordat goederen zonder juiste vergunning onder AV waren geplaatst, vervielen daarmee alsnog.

De staatssecretaris stelde daarop cassatie in bij de Hoge Raad.

De kernvraag: is een vergunningwijziging gelijk te stellen met een nieuwe vergunning?

De zaak draait om de vraag welk regime van toepassing is bij een wijziging van een reeds verleende vergunning. Er zijn – zoals ook A-G Ettema analyseert – grofweg twee mogelijke routes:

• Variant 1 (vergelijking met nieuwe vergunning): De bepalingen over terugwerkende kracht in art. 211(2) DWU en art. 172 GDWU zijn van overeenkomstige toepassing op wijzigingen. Als aan de strikte voorwaarden van art. 211(2) wordt voldaan, moet de wijziging terug kunnen werken tot (in beginsel) de datum van aanvraag.
• Variant 2 (eigen regime voor wijziging): De wijziging is een aparte beschikking in de zin van art. 22(4) DWU. Douaneautoriteiten mogen dan zélf bepalen of en hoever terugwerkende kracht wordt toegekend, zonder gebonden te zijn aan art. 211(2). Dit zou meer beleidsvrijheid bieden.

A-G Ettema vindt het antwoord niet buiten redelijke twijfel en adviseert de Hoge Raad om deze kwestie voor te leggen aan het Hof van Justitie.

Belang voor de praktijk: regularisatie en douaneschuld

Een tweede cruciale vraag is of een wijziging met terugwerkende kracht ook daadwerkelijk effect heeft op een eerder ontstane douaneschuld. De inspecteur en staatssecretaris betogen dat er wél een douaneschuld ontstond (art. 79(1)(c) DWU) toen de goederen onder AV werden geplaatst zonder juiste vergunning. De vergunning met terugwerkende kracht zou hier geen soelaas bieden, tenzij een formele 'regularisatie' via nieuwe aangiften plaatsvindt.

De A-G wijst dit af. Volgens haar werkt de terugwerkende vergunning ex tunc: de juridische grondslag voor de douaneschuld ontbreekt achteraf bezien. Er hoeft geen aparte aangifte voor het vrije verkeer en terugbetalingstraject plaats te vinden. De vergunning legaliseert de eerdere situatie.

Dit standpunt sluit aan bij eerdere literatuur en Europese guidance-documenten, en is van groot belang voor de uitvoeringspraktijk: terugwerkende kracht moet daadwerkelijk juridische gevolgen hebben, anders is zij zinloos.

Waarom prejudiciële vragen nodig zijn

Omdat de tekst van het DWU en GDWU geen expliciete regeling geeft voor wijzigingen met terugwerkende kracht, en de Commissie in guidance-documenten op twee gedachten lijkt te hinken, is Europese verduidelijking noodzakelijk. De A-G stelt daarom drie prejudiciële vragen voor:

1. Zijn art. 211(2) DWU en art. 172 GDWU van toepassing op wijzigingen van bestaande vergunningen?
2. Zo nee, mogen douaneautoriteiten dan wél op basis van art. 22(4) DWU terugwerkende kracht toekennen aan wijzigingen?
3. En zijn zij daartoe zelfs verplicht als voldaan is aan de voorwaarden voor terugwerkende kracht bij een nieuwe vergunning?

Reflectie en conclusie

De conclusie van de A-G onderstreept de complexiteit van terugwerkende kracht in het douanerecht. Waar de praktijk behoefte heeft aan flexibiliteit, voorspelbaarheid en mogelijkheid tot regularisatie, blijft het Europese kader op dit punt aanleiding geven tot vragen en discussies tussen de douane en marktdeelnemers. Mocht de Hoge Raad het advies volgen en inderdaad besluiten prejudiciële vragen te stellen, dan zal de uitspraak van het Hof van Justitie duidelijkheid brengen over de juiste benadering.

Tot die tijd is het raadzaam voor vergunninghouders en hun adviseurs om bij uitbreidingen van vergunningen steeds expliciet te motiveren waarom terugwerkende kracht gewenst is en op welk juridisch kader dit gebaseerd wordt. Zeker bij discussies met de inspectie over douaneschulden biedt deze zaak een stevig inhoudelijk houvast.

Heeft u nog vragen naar aanleiding van het bovenstaande? Neem gerust contact op met Arjan Wolkers (a.wolkers@ploum.nl) en Jikke Biermasz (j.biermasz@ploum.nl).  Het Douane, Handel en Logistiek team heeft alle kennis in huis om uw bedrijf te ondersteunen bij uw vragen over de wijziging van douanevergunningen.  

Bronnen:

• ECLI:NL:PHR:2025:758 (conclusie A-G Ettema)
• ECLI:NL:GHAMS:2024:1128
• ECLI:NL:HR:2020:1288
• DWU (Verordening 952/2013), GDWU (Verordening 2015/2446)