Jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over het begrip “zwaar ongeval” – ook strafrechtelijk relevant

Op 30 oktober 2024 liet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich in een tweetal uitspraken uit over de uitleg van artikel 5 lid 1 van het besluit risico’s zware ongevallen 2015 (hierna: Brzo). Wij zoomen  in op één van die twee uitspraken, die met het ECLI-nummer ECLI:NL:RVS:2024:4226.

Artikel 5 Brzo bevatte de (zorg)plicht tot het nemen van maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Wij merken op dat artikel 5 van het Brzo sinds 1 januari 2024 is vervangen door artikel 4.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”); inhoudelijk hebben de beide bepalingen dezelfde strekking hetgeen maakt dat de uitspraak nog onverminderd relevant is.

De uitspraak van de Afdeling heeft betrekking op een bedrijf gevestigd in Amsterdam. Nadat een overtreding van het Brzo en de daaraan gelieerde bepalingen van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) was geconstateerd heeft de staatssecretaris op 5 december 2016 – alweer geruime tijd geleden dus - op grond van artikel 27 van de Arbowet een aantal eisen aan dit bedrijf gesteld over de wijze waarop artikel 5 van het Brzo in haar inrichting moet worden nageleefd. Na de bezwaarfase werd door het bedrijf beroep aangetekend. Bij uitspraak van 2 juni 2021 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard en het besluit van de staatssecretaris vernietigd. Tegen deze uitspraak heeft de minister vervolgens hoger beroep ingesteld. Dat hoger beroep betreft alleen nog eis 4 over het aanbrengen van een zogenaamde ‘overvulbeveiliging’. In dat kader komt de vraag aan de orde of het aanbrengen van dergelijke overvulbeveiliging kwalificeert als een maatregel die nodig is om “zware ongevallen” te voorkomen. Volgens het bedrijf was dat niet het geval, omdat het niet treffen van de maatregel er niet toe kon leiden dat een zwaar ongeval kon plaatsvinden.

Definitie “zwaar ongeval” in het Brzo

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Brzo wordt onder “zwaar ongeval” verstaan: een gebeurtenis als gevolg van ongecontroleerde ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het begrip ‘zwaar ongeval’ uit artikel 3, aanhef en onder 13, van de Seveso III-richtlijn[1] is daarmee nagenoeg letterlijk overgenomen in het Brzo.

Zorgplicht betreft niet alle denkbare maatregelen, doch de maatregelenter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen ervan

Of van een “zwaar ongeval” sprake is, is volgens de Afdeling afhankelijk van de omstandigheden van het geval.[2] Voor een richtlijnconforme interpretatie van artikel 5 Brzo benadrukt de Uniewetgever dat bij een zwaar ongeval juist aan een gebeurtenis als een zware emissie, (zware) brand of (zware) explosie wordt gedacht en niet het enkele vrijkomen van een brandbare stof.[3] Het overvullen van tanks, zoals bij dit bedrijf is gebeurd, brengt volgens de Afdeling niet per definitie mee dat er ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu ontstaat, en dus is niet per se sprake van een zwaar ongeval.[4] Dit is in lijn met een uitspraak van de Afdeling van dezelfde datum (30 oktober 2024) waarin de Afdeling stelt dat artikel 5 Brzo niet verplicht tot het nemen van alle denkbare maatregelen ter voorkoming van alle denkbare ongevallen met gevaarlijke stoffen of ter beperking van de nadelige gevolgen daarvan: het moet gaan om maatregelen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen daarvan. Ook wordt in deze uitspraak uiteengezet dat wanneer de exploitant maatregelen treft die een zwaar ongeval voorkomen, er ook geen ernstig gevaar ontstaat.[5]

Begrip ‘zwaar ongeval’ is breder dan het begrip ‘ramp’

De Afdeling overweegt verder dat het begrip zwaar ongeval breder is dan het begrip “ramp” dat in  artikel 1 Wet veiligheidsregio’s staat.[6] Het gaat om twee van elkaar afwijkende begrippen  die deels een andere lading hebben.[7] Zware ongevallen kunnen, maar hoeven niet altijd tot een ramp te leiden. Van een ramp is alleen sprake “indien het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd, en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.”[8]           

Welke maatregelen worden getroffen is aan de exploitant zelf

Of een (potentieel) incident kwalificeert of kan kwalificeren als een zwaar  ongeval is mede afhankelijk van de maatregelen die de exploitant heeft getroffen.[9] Welke maatregelen de exploitant neemt, is aan de exploitant zelf. Daarom is het in verband met het ingrijpende karakter van het opleggen van een eis door de Minister van belang dat het besluit waarmee een dergelijke eis wordt opgelegd een gedegen motivering bevat.[10] Ook kan de exploitant naar aanleiding van een voornemen tot het opleggen van een eis of na het primaire besluit hangende bezwaar alsnog alle nodige maatregelen treffen. Niet vereist is dat die maatregelen overeenstemmen met de voorgenomen of opgelegde eis.[11] Als de Minister tot het oordeel komt dat daarmee zware ongevallen worden voorkomen en gevolgen daarvan zijn beperkt, dan ligt het niet in de rede dat hij bij het besluit op bezwaar de door hem gestelde eis handhaaft. In dat geval is immers de noodzaak van een nadere eis komen te vervallen.[12]         

Het belang van de uitspraak zit hem in de overweging van de Afdeling dat maatregelen ter voorkoming en maatregelen ter beperking van de gevolgen van een zwaar ongeval allebei even belangrijk zijn en dat er geen verplichte volgorde zit in het nemen van dergelijke maatregelen. En het belang zit hem in de overweging van de Afdeling dat artikel 5 Brzo (artikel 4.9 Bal) ziet op het nemen van de nodige maatregelen ter voorkoming van zware ongevallen of de gevolgen daarvan, en dat dat niet betekent dat alle denkbare maatregelen moeten worden getroffen.

De uitspraak is vanzelfsprekend van belang voor bestuursrechtelijke handhaving, waarbij dient te worden bedacht dat inmiddels bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd voor de overtreding van artikel 4.9 Bal.

Ook in het strafrecht zal de jurisprudentie van de Afdeling relevant kunnen zijn in zaken waarin overtreding van artikel 4.9 Bal aan de orde is. Verwacht mag immers worden dat toezichthouders en opsporingsambtenaren, doch ook het OM en de strafrechter  rekening houden met de uitleg van de Afdeling.

Die uitleg noopt er toe dat beter wordt stilgestaan bij de vaak terugkerende stelling van Seveso-inrichting dat de nodige maatregelen zijn getroffen.