EU rechtspraak met een afweging tussen marktvrijheid, nationale duurzaamheidsvereisten en schade voor ondernemingen

Feitelijke toedracht

De Duitse papierfabrikant Mettler legde zich toe op papieren voorwerpen en ging over op de vervaardiging van synthetische verpakkingen, zoals polyethyleen boodschappentassen. In Italië ging in 2013 een verbod gelden voor de vervaardiging en het in de handel brengen van wegwerptassen. Die wegwerpassen dienden biologisch afbreekbaar en composteerbaar te zijn. Wegwerptassen dienden van herbruikbaar plastic te zijn gemaakt, een bepaalde dikte te hebben en geschikt te zijn voor levensmiddelen. Mettler voldeed daar niet aan maar stelde tegen het besluit beroep tot vernietiging in bij de Italiaanse rechter en claimde vergoeding van de schade die zij door dat besluit had geleden. In de procedure kwamen van de kant van de partijen verschillende argumenten voor en tegen aan de orde.

De Italiaanse overheid betoogde dat zij op grond van de Europese harmonisatieregels gerechtigd was (art. 114, leden 4 en 5 VWEU) om strengere regels te handhaven in vergelijking met de EU harmonisatie van de Verpakkingenrichtlijn 94/62. Volgens die regels moesten lidstaten in dat geval de strenge regels voorafgaand melden aan de Europese Commissie, die daarover dan een inhoudelijk oordeel moest vellen (vgl. de verplichting om op straffe van nietigheid voorgenomen steunmaatregelen in Brussel aan te melden). Die verplichting (neergelegd in de EU notificatierichtlijn 98/34 ) had de Italiaanse overheid voor de nieuwe regels over plastic zakken niet nageleefd. De rechter besloot in deze wirwar van standpunten prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.

De verplichte voorafgaande aanmelding van een technisch voorschrift

Het Hof overweegt dat de regels over de aanmelding in Brussel van potentieel handelsbeperkende regels essentieel zijn om de werking van de interne markt en het vrije goederenverkeer te beschermen tegen de introductie van nieuwe handelsbelemmeringen. Die verplichting voor de lidstaten is bevestigd in de zogeheten notificatierichtlijn 98/34. Een dergelijke verplichting komt ook in andere takken van Europese wetgeving voor als een preventieve controle van technische voorschriften. Ook de Nederlandse overheid heeft daar met enige regelmaat mee te maken. Nalatigheid die melding vooraf uit voeren heeft effect op de verbindendheid van de regeling.

Zo ook in de toenmalige verpakkingsrichting 94/62, waar de plastic draagtassen voor eenmalig gebruik onder vallen die niet zijn vervaardigd uit biologisch afbreekbare en composteerbare materialen. Die melding stelt de Commissie in staat in een ontwerpfase de inhoud van de voorgenomen nationale maatregel te testen en eventueel alternatieven daarvoor aan de lidstaten voor te stellen. Afhankelijk van de precieze opzet van deze procedureregeling kan de lidstaat pas overgaan tot definitieve vaststelling van de gewenste regeling, indien de Commissie daarmee akkoord is gegaan.

Vaak geldt daarbij een opschortingstermijn waarbinnen de voorgenomen regeling niet mag worden toegepast. Die termijn van drie maanden is voor de Italiaanse regeling over plastic draadtassen niet in acht genomen. Tussen de aanmelding in Brussel en de publicatie van het wettelijk voorschrift had een termijn van slechts 15 dagen gegolden. Dat maakte een goede beoordeling door de Commissie onmogelijk. Het Hof wees de redenen ter rechtvaardiging aangevoerd door de Italiaanse regering af.

Wat kan Mettler beginnen met deze gebreken begaan met de Italiaanse verpakkingsregeling?

De Italiaanse rechter had het Hof ook vragen gesteld over de gevolgen van deze gebreken in de notificatieprocedure bij de vaststelling van de regels over plastic draagtassen. Ook op dat punt is het Hof onverbiddelijk.

Het verbod uit de richtlijn om nieuwe kwaliteitsregels voor plastic tassen zonder passende kennisgeving aan de Commissie in te voeren en op de naleving daarvan toe te zien kan door ondernemingen die daardoor worden benadeeld, in procedures tegen die overheid worden ingeroepen. Dat verbod is voldoende duidelijk om rechtstreeks door een rechter te worden beoordeeld. Daarvoor zijn volgens het Hof geen verdere uitvoeringsregels van de lidstaat nodig.

Volgens vaste rechtspraak over staatsaansprakelijkheid kunnen ondernemingen of burgers hun nationale overheid aanspreken voor schadevergoeding, indien die overheid EU verplichtingen niet heeft nageleefd en zij door dat nalaten schade hebben geleden. Voorwaarde is dat het een voldoende gekwalificeerde schending van het Europese recht betreft, die een kennelijke en ernstige overschrijding van de discretionaire bevoegdheid omvat. Het verbod om zonder voorafgaande kennisgeving aan de Commissie handelsbelemmerende regels te introduceren is ondubbelzinnig in de EU regels opgenomen. Van discretionaire vrijheid is niet eens sprake, zodat het zonder meer om een voldoende gekwalificeerde schending van Europese verplichtingen gaat.

Ook met deze stellingnames is de Italiaanse rechter aldus in staat om de inhoudelijke en processuele vragen te beantwoorden, die hij aan het Hof van Justitie had voorgelegd naar aanleiding van de vorderingen van Mettler tot onverbindendverklaring van het draagtassenbesluit en vergoeding van geleden schade.

Dit artikel is geschreven door Jaap Feenstra.