Nieuw beleid etikettering van allergenen bij voorverpakte levensmiddelen

PAL (Precautionary Allergen Labelling)

Allereerst: wat is PAL precies? Op etiketten van producten in onder meer de supermarkt zijn regelmatig waarschuwing te vinden als “kan sporen bevatten van X” of “gemaakt in een fabriek waar X ook wordt verwerkt”. Bij X worden dan een of meer allergenen genoemd, zoals bijvoorbeeld pinda’s of noten. Dergelijke waarschuwingen zijn typische voorbeelden van PAL. Door PAL wordt de consument erop geattendeerd dat het desbetreffende product door kruisbesmetting mogelijk sporen van allergenen zou kunnen bevatten. Van kruisbesmetting zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn doordat in de fabriek waar het product wordt geproduceerd ook allergenen worden verwerkt.

Tot dusver genoten producenten veel vrijheid met betrekking het plaatsen van PAL-waarschuwingen op hun producten. PAL-vermeldingen kwamen dan ook in allerlei verschillende bewoordingen voor en specifieke voorschriften voor wanneer een product wel of niet een PAL-vermelding zou moeten hebben, ontbraken.

Reden daarvoor is dat er omtrent PAL weinig wettelijk is geregeld. De Europese wetgever heeft met Verordening (EU) Nr. 1169/2011[1] een lijst met veertien allergenen opgesteld die bij aanwezigheid op een etiket moeten worden vermeld. Er is echter niets specifiek geregeld over hoe en wanneer er moet worden gewaarschuwd dat een allergeen in een product misschien zou kunnen voorkomen door kruisbesmetting. Op dat vlak hebben veel Europese landen nationale richtlijnen en interpretaties opgesteld, zo ook Nederland.

Het huidige allergenenbeleid en PAL

In Nederland houdt de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) toezicht op onder meer de correcte vermelding van allergenen op etiketten. Daarbij gebruikt de NVWA als maatstaf een per allergeen bepaalde ‘referentiedosis’. Een referentiedosis staat voor een bepaalde hoeveelheid allergeen eiwit per portie voedsel waarbij de aanwezigheid daarvan in een product bij (een gedeelte van) de allergische bevolking een reactie kan opwekken. Wordt een overschrijding van de gehanteerde referentiedosis bij een product gemeten, dan dient het desbetreffende allergeen expliciet op het etiket van dat product te worden vermeld als aanwezig. Als die vermelding ontbreekt, dan kan de NVWA gelasten dat dat product uit de handel moet worden gehaald. Een PAL-waarschuwing is in dat geval doorgaans niet voldoende; de NVWA beschouwt PAL als een ‘melding zonder wettelijke status’ waaraan geen zelfstandige waarde moet worden gehecht. Geen nadere regels waren dan ook voorgeschreven voor de formuleringen of voorwaarden van PAL.[2]

De NVWA hanteerde tot voor kort de referentiedosissen die de afdeling Bureau Risicobeoordeling & onderzoek (BuRO) in een advies uit 2016 heeft gepubliceerd. Daarbij wordt het uitgangspunt ‘ED01’ gehanteerd, waarbij ‘ED’ staat voor ‘Eliciting Dose’ en ‘01’ staat voor dat bij die referentiedosis slechts bij 1% van de allergische populatie een reactie kan worden verwacht.

Aanleiding voor aanpassing beleid

Al geruime tijd zijn er kritische geluiden te horen over de referentiedosissen die door de NVWA worden gehanteerd. De referentiedoseringen zoals vastgesteld in het advies van BuRO uit 2016 worden als onnodig behoudend beschouwd en zijn strenger dan wat elders in Europa wordt toegepast. Daarnaast was en is er ook kritiek op de (geringe) waarde die de NVWA leek toe te kennen aan PAL-vermeldingen. In 2022 leidde dit onder andere tot een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam.[3] In die zaak werd de noodzaak van een door de NVWA gelaste recall van een product met succes ter discussie gesteld; de rechter oordeelde dat, gelet op (inter)nationale ontwikkelingen met betrekking tot referentiewaarden en PAL-vermeldingen, de PAL-vermelding op de producten in kwestie voldoende waren om de allergische consument te waarschuwen en dat die producten niet uit de handel hoefden te worden gehaald.  

Daarnaast blijkt uit de praktijk dat PAL-waarschuwingen niet altijd even accuraat en effectief zijn. Door veelvuldig gebruik van PAL wordt de indruk gewekt dat producenten PAL op hun producten zouden plaatsen zonder dat helder is of er daadwerkelijk sprake zou zijn van de kans op kruisbesmetting van allergenen. Producenten zouden dit onder andere doen doordat lage hoeveelheden allergenen soms moeilijk te meten zijn en/of om risico te mijden ‘voor de zekerheid’. Er waren soms dan ook opmerkelijke PAL-vermeldingen te vinden, zoals “kan noten bevatten” op een kropsla.

Het gevolg is dat er mogelijk onnodige PAL-vermeldingen voorkomen waardoor de allergische consument onnodig in zijn of haar productkeuze wordt beperkt. Ook blijkt dat sommige consumenten met een allergie PAL-vermeldingen daardoor niet altijd meer serieus nemen, met alle risico’s van dien. Met het nieuwe allergenenbeleid wordt derhalve beoogd de voorgaande problemen aan te pakken.

Het nieuwe allergenenbeleid

Het nieuwe allergenenbeleid omvat drie belangrijke aanpassingen aan het huidige allergenenbeleid:

1. Nieuwe referentiedosissen voor allergenen

Er worden nieuwe referentiedosissen gebruikt bij de handhaving van het allergenenbeleid. De referentiedosis zijn deels gebaseerd op aanbevelingen van expertgroepen van de FAO en de WHO.[4]

Bij deze nieuwe referentiedosissen is ED05 als uitgangspunt gehanteerd. Dat betekent dus dat bij aanwezigheid van de daarbij aanbevolen referentiedosis in een product bij 5% van de allergische populatie een reactie kan worden verwacht. Dat is minder streng vergeleken met het eerder gehanteerde ED01, waar dus bij 1% van de allergische populatie een reactie kon worden verwacht. Deze verhoging van ED01 naar ED05 werd door patiëntenorganisaties als aanvaardbaar beschouwd. 

2. Regels omtrent het gebruik van PAL

De nieuwe referentiedosissen worden aan de verplichting om PAL te gebruiken gelinkt. Bij risico van overschrijding van de referentiedosis is PAL nu verplicht. Als er geen risico om die referentiedosissen te overschrijden is vastgesteld, dan mag PAL niet worden gebruikt. Het is aan producenten om een risicobeoordeling uit te voeren en de bevindingen daarvan te toetsen tegen de nieuwe referentiedosissen. Gebruik van PAL zonder een risicobeoordeling maar gewoon ‘voor de zekerheid’ is dus niet meer toegestaan.  

Daarnaast wordt de vrijheid van de bewoordingen van PAL aan banden gelegd. De bewoordingen die bij PAL gebruikt mogen worden volgens het nieuwe beleid zijn “Kan X bevatten” of “Niet geschikt voor X”. Doel is daarbij om strikte bewoordingen te gebruiken zodat juridische waarde aan het gebruik van PAL-vermeldingen kan worden gelegd. Bewoordingen als “gemaakt in een fabriek waar X ook wordt verwerkt” zijn te onduidelijk en mogen niet meer worden gebruikt.

3. Richtlijnen kruisbesmetting allergenen

Daarnaast zal er een uitgebreid document worden gepubliceerd genaamd ‘Richtlijnen kruisbesmetting allergenen’. Dit document zal worden opgesteld door de voedselmiddelenindustrie in samenspraak met de NVWA. Het document  zal opties en maatregelen beschrijven om kruisbesmetting met allergenen te voorkomen en zal verschillende onderwerpen bestrijken, waaronder  de reiniging van het productieproces, risicobeoordeling, het gebruik van een PAL-vermelding, allergenenanalyse en verschillende soorten besmetting (puntbesmetting vs. homogene besmetting). Op het moment van opmaken van dit blog is het document nog niet gepubliceerd.

Implementatie

Het nieuwe allergenenbeleid is per 1 januari 2024 van kracht. Producenten krijgen twee jaar de tijd om het beleid te implementeren en eventueel de PAL op hun levensmiddelen aan te passen. Vanaf 1 januari 2026 moeten producenten de PAL-vermeldingen op hun etiketten hebben aangepast. Het ministerie van VWS zal naar verwachting op korte termijn meer over de toepassing van het nieuwe allergenenbeleid publiceren.  

Over Ploum’s team Internationale Handel, Douane en Voedsel- en warenpraktijk

Heeft u vragen over etikettering of over andere zaken met betrekking tot levensmiddelen? De specialisten van ons team Internationale Handel, Douane en Voedsel- en warenpraktijk staan u daarbij graag bij. Door onze jarenlange ervaring in onder meer de Voedsel- en warenpraktijk, kunnen wij u snel en effectief van dienst zijn. Indien u vragen heeft over dit onderwerp of over andere kwesties rondom Internationale Handel, Douane of Voedselveiligheid- en wetgeving, kunt u contact opnemen met één van onze teamleden of neem rechtstreeks contact op met Marijn van Tuijl (m.vantuijl@ploum.nl).