’Probiotica’ als gezondheidsclaim? Zo luidt de uitspraak van de Europese Ombudsman

Klager, een vereniging van producenten van probiotica, voerde aan dat de Europese Commissie de term probiotica ten onrechte als een ‘gezondheidsclaim’ beschouwt. De vereniging stelt dat zij deze term moet beschouwen als een ‘voedingsclaim’ of een objectieve descriptor die aan consumenten wordt verstrekt. Dit om hen in staat te stellen geïnformeerde keuzes over hun levensmiddelen te maken.

De Europese Ombudsman

In deze kwestie diende de klager een klacht in bij de Europese Ombudsman. De klager voerde aan dat de term ‘probiotica’ door de Europese Commissie ten onrechte als een ‘gezondheidsclaim’ wordt beschouwd wanneer deze wordt gebruikt op de etikettering van levensmiddelen en in andere mededelingen (zoals reclame) over levensmiddelen (de klacht had ook betrekking op verwante termen zoals ‘prebiotica’). Nadat meerdere gesprekken met de Europese Commissie niet leidden tot een wijziging van de interpretatie door de Europese Commissie, richtte klager zich tot de Europese Ombudsman. Deze neemt kennis van klachten van EU-burgers of van natuurlijke of rechtspersonen met verblijfsplaats of statutaire zetel in de EU. Die klachten moeten betrekking hebben op gevallen van wanbeheer bij het optreden van de instellingen, organen of instanties van de EU. Na ontvangst van de klachten onderzoekt de Europese Ombudsman de klachten en wordt er een verslag uitgebracht. 

Standpunt klager

De klager meent dat de Europese Commissie ten onrechte van mening is dat het gebruik van de term ‘probiotica’ op de etikettering van levensmiddelen en in mededelingen duidt op een positief gezondheidseffect als gevolg van de consumptie van dit levensmiddel. De term geeft de consument volgens klager objectieve informatie over de ingrediënten van levensmiddelen. Om voorgaande redenen is klager van standpunt dat het gebruik van termen zoals ‘bevat probotica’ als een voedingsclaim moet worden toegestaan in het kader van de Claimsverordening (EG nr. 1924/2006). Bovendien voert klager aan dat het standpunt van de Europese Commissie rechtsonzekerheid creëert.

Dit omdat levensmiddelenbedrijven niet zouden weten of en zo ja onder welke voorwaarden zij de term ‘probiotica’ op hun producten kunnen vermelden. Dit zou eveneens onduidelijkheid voor consumenten meebrengen. Ook stelt klager dat het standpunt van de Europese Commissie onverenigbaar is met de richtsnoeren van de EFSA, aangezien de term ‘probiotica’ zelf geen verwijzing naar enige voordelen voor een specifieke lichaamsfunctie bevat. Tot slot wijst klager op de verschillen in (de toepassing van) regelgeving binnen de EU, aangezien bepaalde lidstaten het gebruik van de term ‘probiotica’ volgens hun eigen richtsnoeren wel (enigszins) mogelijk zou maken.

Standpunt Europese Commissie

De Europese Commissie bevestigde haar standpunt dat de term ‘probiotica’ als een gezondheidsclaim moet worden aangemerkt, aangezien deze een positief effect op de gezondheid zou impliceren. En aangezien er geen goedgekeurde gezondheidsclaims zijn voor ‘probiotica’ – gelet op ontbrekend wetenschappelijk bewijs - zou deze term niet zijn toegestaan. De Europese Commissie benadrukt dat er geen sprake kan zijn van rechtsonzekerheid, omdat deze interpretatie al in 2007 is vastgesteld in haar richtsnoeren. Deze is door lidstaten overeengekomen en wordt consequent gebruikt voor levensmiddelenbedrijven. Een andere interpretatie zou volgens de Europese Commissie in strijd zijn met de doelstellingen van de Claimsverordening en de Voedselinformatieverordening (EU) nr. 1169/2011. Deze hebben tot doel om ervoor te zorgen dat consumenten juist worden geïnformeerd over levensmiddelen en in dat kader niet worden misleid. Voor wat betreft het voorstel van de klager om de term ‘probiotica’ te beschouwen als een ‘voedingsclaim’, stelt de Europese Commissie dat er geen verband zou bestaan tussen probiotica en voedingskwaliteiten van levensmiddelen, zodat een dergelijke kwalificatie niet mogelijk zou zijn. Dit geldt volgens de Europese Commissie ook voor het voorstel van de klager om probiotica als een neutrale descriptor te beschouwen.

De overwegingen van de Europese Ombudsman

De Europese Ombudsman stelt voorop dat de onderliggende (en complexe) feitelijke vraag is of bij de consument de verwachting wordt gewekt dat de inname van probiotica een positief effect heeft op de gezondheid. En, zo ja, in hoeverre het gebruik van de term ‘probiotica’ op de etikettering van levensmiddelen en in de communicatie van invivloed is op de keuze van de consument bij de aankoop daarvan. In dat kader acht de Europese Ombudsman het van belang om te benadrukken dat de klager niet betwist dat er tot op heden geen wetenschappelijke bewijs is aangetoond dat probiotica voordelen heeft of kan hebben voor de gezondheid.

Vervolgens wijst zij op de rol van de Europese Ombudsman in zaken met uiteenlopende interpretaties van rechtskaders. Namelijk onderzoeken of de interpretatie van het relevante rechtskader door de EU-administratie redelijk is en in overeenstemming met de algemene doelstellingen en beginselen die daaraan ten grondslag liggen. Bovendien kan de Europese Ombudsman het standpunt van de EU-administratie over complexe feitelijke kwesties alleen in twijfel trekken als zij kennelijke fouten in de beoordeling van de administratie vaststelt.

Oordeel Europese Ombudsman

De Europese Ombudsman stelt voorop dat dit onderzoek geen kennelijke fout aan het licht heeft gebracht. Hiertoe overweegt de Europese Ombudsman als volgt. Allereerst herhaalt zij het algemene doel van de Claimsverordening, namelijk de consument beschermen tegen mogelijk misleidende informatie over levensmiddelen. Zij overweegt dat mede met het oog hierop het beschermen van de consument tegen misleidende informatie moet prevaleren boven eventuele andere belangen. Niets zou er bovendien op wijzen dat de richtsnoeren van de Europese Commissie niet langer actueel zouden zijn en ook wordt niet uitgesloten dat in de toekomst dergelijke claims wel zouden worden goedgekeurd indien deze kunnen worden ondersteund door wetenschappelijk bewijs waaruit de gezondheidsvoordelen ervan blijken.

Daarnaast is de Europese Ombudsman niet van mening dat de interpretatie door de Europese Commissie van de term ‘probiotica’ rechtsonzekerheid creëert. Hier zou sprake van kunnen zijn indien de toepasselijke regels onduidelijk zijn en dat de adressaten daardoor niet kunnen vaststellen welke gedragingen verboden, vereist of toegestaan zijn. In tegendeel, het standpunt van de Europese Commissie zou juist hebben bijgedragen tot de verduidelijking van het rechtskader.

Tot slot overweegt de Europese Ombudsman ten aanzien van het verschil in toepassing van de interpretatie althans wetgeving op dit gebied dat het niet binnen haar bevoegdheid valt om te bepalen of bepaalde lidstaten zich in strijd met de Claimsverordening het gebruik van de term ‘probiotica’ toestaan. Bovendien zou een dergelijke vaststelling niet betekenen dat de Europese Commissie ongelijk heeft, maar dat bepaalde lidstaten het EU-recht niet naleven. De Europese Ombudsman gaat dus niet mee met de standpunten van de klager en overweegt dat er geen kennelijke fouten of enige vorm van wanbeheer aan de orde is aan de zijde van de Europese Commissie.

Gevolgen voor levensmiddelenbedrijven

Met deze uitspraak bevestigt de Europese Ombudsman dat er vooralsnog geen goedgekeurde gezondheidsclaim is voor het gebruik van de term ‘probiotica’ en deze als een ongeautoriseerde gezondheidsclaim wordt aangemerkt. Levensmiddelenbedrijven doen er dus goed aan om de etiketten van producten en andere vormen van (reclame-)uitlatingen te beoordelen op compliance met de geldende voorschriften. Dit mede om eventuele handhaving door de Keuringsraad of de NVWA zoveel mogelijk te voorkomen. In Nederland kan de term ‘probiotica’ uiteraard wel blijven worden gebruikt als categorie-aanduiding voor voedingssupplementen.

Over Ploum’s team Internationale Handel, Douane en Voedsel- en warenpraktijk

Heeft u vragen over levensmiddelen? De specialisten van ons team Internationale Handel, Douane en Voedsel- en warenpraktijk staan u daarbij graag bij. Door onze jarenlange ervaring in onder meer de Voedsel- en warenpraktijk, kunnen wij u snel en effectief van dienst zijn. Indien u vragen heeft over dit onderwerp of over andere kwesties rondom Internationale Handel, Douane of Voedselveiligheid- en wetgeving, kunt u contact opnemen met één van onze teamleden of neem rechtstreeks contact op met Marijn van Tuijl (m.vantuijl@ploum.nl).