Een praktische oplossing voor een aanmeldingsgebrek bij staatssteun voor hernieuwbare energie

De strenge EU aanmeldings- en goedkeuringsverplichtingen komen nogal eens in de knel met financiële ondersteuning door de lidstaten van belangrijke projecten gericht op milieubescherming en duurzaamheid. Die regels zijn in het leven geroepen om concurrentieverstoringen op de markt in goede banen te leiden. De juridische mechanismen daarbij zijn een meldingsplicht voor voorgenomen steunmaatregelen bij de Europese Commissie in Brussel en een standstill verplichting, waarmee de steun zo nodig ook door een concurrent die het voordeel niet ontvangt, bij de rechter kan worden betwist. Naast deze formele regels heeft de Commissie beleidsrichtsnoeren en wettelijke uitzonderingen vastgesteld, die de nationale bestuursorganen en ontvangende ondernemingen guidance geven over wat passende overheidspremies kunnen zijn. Deze inhoudelijke en formele regels zijn in veel zaken nogal eens nauw met elkaar verknocht. Deze zaak over steun voor waterkrachtcentrales, die door de Estse rechter aan het Hof werd voorgelegd en waarover op 15 december jl uitspraak werd gedaan is daar een voorbeeld van.

Steunregeling hernieuwbare energie

In de periode van 2001 tot 2015 wekten de ondernemingen Veejaam en Espo elektriciteit op in Estse waterkrachtcentrales met behulp van turbines, waarvan de capaciteit in de loop der tijd werd vervangen en uitgebreid. Voor de aanvankelijke investeringen hadden de partijen steun voor hernieuwbare energie ontvangen van de Estse uitvoerder van steunregelingen. Deze steunregeling was gemeld en door de Commissie goedgekeurd. Voor de vervolginvesteringen voor turbines met een grotere capaciteit werden de verzoeken om financiële ondersteuning door de Estse overheid afgewezen.

Het bestuursorgaan was van mening dat de Richtsnoeren van de Commissie ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 alleen betrekking hadden op investeringen, die een duidelijk stimulerend effect hadden. Dat gold in mindere mate bij vervangingsinvesteringen. Bovendien mochten voor een goede marktwerking de kansen voor startende investeerders niet worden beperkt.

Veejaam en Espo stelden tegen deze afwijzingen beroep in bij de Estse rechter met als argument dat de Commissie inzichten intussen waren geëvolueerd. Ook het Estse beleid had zich ten dele verder gevormd. Een bezwaar van de Estse steunverlener was verder dat steun enkel kan worden verleend, als de bouw van de installatie (de investering) nog moet beginnen. Estland had daarnaast nagelaten tijdig de voorgenomen overheidsfinanciering van de vervangingsinstallaties bij de Commissie als nieuwe staatssteun aan te melden. De Estse rechter stelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over deze kluwen van vraagpunten.

Verduidelijking van de Commissie richtsnoeren voor milieusteun voor hernieuwbare energie

Het Hof stelt voorop dat het de Estse rechter zo goed mogelijk in staat moet stellen om met respectering van de beoordelingsvrijheid van de rechter over de feiten, het bodemgeschil dat voor hem dient op te lossen. Daarbij moet Hof ook oog hebben voor de bevoegdheden van de EU Commissie in staatssteunzaken. Dat belet niet dat het Hof ook een uitleg geeft aan die richtsnoeren, ook al zijn die niet bindend.

In de richtsnoeren voor milieubescherming en energie staat het stimulerend effect van investeringen voorop, dat meebrengt dat financiële steun de begunstigde ertoe aanzet zijn marktgedrag te veranderen. Als de werkzaamheden voor een project al zijn begonnen vóór een steunaanvraag, dan heeft in het algemeen het al een stimulerend effect zich al voorgedaan en lokt de steun dat dus niet meer uit. Dat ontslaat de Commissie als zij richtsnoeren vastlegt, niet van de verplichting om buiten de richtsnoeren om bedacht te zijn op uitzonderlijke specifieke omstandigheden, waar een lidstaat bij de aanmelding van een steunregeling melding van kan maken.

Bij die aanvraag om goedkeuring van de Commissie moet in dat geval ook worden beschreven wat zich zónder die financiële steun met het project zou hebben voorgedaan (het nulscenario of counterfactual). Het Hof acht daar van belang dat Veejaam had besloten haar productie-installatie te vervangen om te kunnen voldoen aan de voorwaarden, die golden voor een nieuwe Estse milieuvergunning. Ook dat kan het stimulerend effect van de financiële steun van de Estse overheid voor de vernieuwingsinvestering in de waterkrachtcentrale illustreren. De Commissie richtsnoeren bieden volgens het Hof ruimte voor die uitleg.

Gevolgen van een ontbrekende of te late aanmelding

Volgens vaste rechtspraak is er geen coulance voor onjuiste of te late meldingen in Brussel van voorgenomen steunmaatregelen, terwijl de toegezegde financiering al aan de onderneming is verstrekt. Die betaling is nietig, verstoort de concurrentie op de markt en moet worden teruggevorderd. De nationale rechter dient daar streng op toe te zien.

Met de ruimere uitleg van de steunrichtsnoeren die het Hof mogelijk acht, had de Estse overheid de steunaanvragen voor vervangende turbines van Veejaam en Espo onder de eerdere goedkeuring van de Commissie kunnen honoreren. Kan er dan nog sprake zijn van verplichting tot terugvordering van onrechtmatige steun? Het Hof ziet mogelijkheden om zijn strenge regel enigszins te nuanceren. Op basis van het procesdossier dat de Estse rechter naar Luxemburg heeft opgestuurd, wijst het Hof erop dat een voorbarige uitbetaling van niet aangemelde steun niet in alle gevallen tot een terugvordering behoeft leiden. De rechter moet voor iedere onderneming onderzoeken wanneer de investering heeft plaatsgevonden en om welke reden en voor welke periode eventueel terecht is afgezien van een melding in Brussel. Daarnaast kan het mogelijke concurrentienadeel voor derden worden ondervangen met de verplichting voor de begunstigde om een passende rente te betalen over de periode van de voortijdige ontvangst van de overheidssteun. Specifieke oplossingen zijn hiervoor denkbaar.

Afsluiting

Dit arrest geeft nuttige aanwijzingen voor de praktijk over het stimulerend effect dat overheidsfinanciering voor milieu- en energieprojecten in het algemeen dient te hebben. Dat geldt eveneens voor de procedurele eisen van een aanmelding bij de Commissie en de nationale standstill. Daarmee kan een gelijk speelveld op de markt zo veel mogelijk worden gehandhaafd.