Ook een derde land als Venezuela heeft toegang tot de EU rechter

In een opmerkelijke uitspraak van enkele weken terug heeft het Hof van Justitie in Luxemburg bepaald dat ook een buitenlandse staat als volkenrechtelijke rechtspersoon zich tot de Europese rechter mag wenden ter afwering van besluiten van een instelling van de Europese Unie, waarvan dat land of andere getroffen partijen de nadelen kunnen ondervinden.

Voorgeschiedenis

Als groot handelsblok in de wereld neemt de Europese Unie met enige regelmaat sanctiemaatregelen, vaak samen met andere partijen zoals de VS en Canada, indien fundamentele rechten van andere staten of burgers in het gedrang komen – meest recentelijk in Wit-Rusland. Via de Nederlandse overheidsinstellingen kunnen in Nederland gevestigde bedrijven of burgers dan te maken krijgen met exportverboden (boycot) voor militaire of “dual-use” goederen of beperkingen van financiële transacties (via banken) en vormen van zakelijke dienstverlening. Deze maatregelen zijn indirect gericht tegen het betrokken derde land (niet-EU lidstaat) en/of tegen personen of organisaties die in dat land gevestigd of woonachtig zijn.

De bedrijven en burgers kunnen beroep instellen bij de Nederlandse rechter, die via een prejudiciële vraag de Europese rechter een verzoek kan voorleggen om uitleg of toetsing van de geldigheid van de EU sanctiemaatregel. Tot nu toe stelden personen of organisaties die als doelwit werden getroffen door de sanctie, zelf rechtstreeks beroep in bij de Europese rechter. Dat beroep dient in eerste aanleg bij het Gerecht van de Europese Unie in Luxemburg en in hoger beroep bij het Hof van Justitie. Aldus dienen er procedures, die aanhangig zijn gemaakt door bijvoorbeeld Hamas, de PKK of een Iraanse bankinstelling.

De procedure en de posities van partijen

De onrust die enkele jaren terug ontstond in Venezuela in een economische en politieke crisis en gepaard ging met maatregelen van de President tegen de oppositie, gaf aanleiding tot sanctiemaatregelen zoals beperkingen van wapenaankopen en de bevriezing van banktegoeden. Deze verplichtingen en verboden waren in de EU besluiten van 2017 niet tegen Venezuela zelf gericht, maar tegen natuurlijke en rechtspersonen en tegen lichamen of organisaties die vanuit de Unie dan wel op het grondgebied van Venezuela bij dit soort transacties waren betrokken. De republiek Venezuela (in het arrest aangeduid als de Bolivariaanse Republiek Venezuela) stelde tegen de maatregelen beroep in bij het Gerecht, maar werd daar niet-ontvankelijk verklaard.

In de appelprocedure bij het Hof van Justitie kwamen de principiële vragen naar de mogelijkheid van een dergelijk beroep in volle omvang aan de orde. Veel EU lidstaten en ook de Europese Commissie dienden schriftelijke opmerkingen in bij het Hof. De meeste namen ook deel aan de mondelinge behandeling. Dat betrof met name de vraag of Venezuela kan worden gezien als een rechtspersoon in het kader van de Europese procesregels. Daarin komen afgetekende tegenstellingen voor met met elkaar uitsluitende argumenten.

Het instellen van beroep bij de rechter van een ander land komt in het volkenrecht nauwelijks voor. Laten de eigen EU procesregels ruimte voor rechtstreeks beroep bij de rechter voor derde staten die geen lid zijn van de EU, tegen maatregelen die ze onwelgevallig zijn? Is er een handels- of samenwerkingsakkoord met het derde land dat al in een afdoende wijze van geschilbeslechting voorziet? Zijn er diplomatieke redenen een dergelijke procesbevoegdheid te aanvaarden? Verplicht het volkenrecht de EU een dergelijke jurisdictie voor derde staten te accepteren? Is er omgekeerd voor EU lidstaten of voor EU bedrijven bij de rechter in het betreffende derde land op te komen tegen benadelende regels (wederkerigheid)?

Bevindingen van het Hof en conclusie

De bewoordingen van het Hof in de overwegingen zijn behoedzaam en voltrekken zich stap voor stap.

Het begrip rechtspersoon in de bepaling over rechtstreeks beroep (artikel 263 VWEU) beperkt deze term niet. Dat geeft aan dat het begrip niet restrictief kan worden uitgelegd. Het algemene begrip rechtspersoon omvat volgens eerdere rechtspraak niet alleen privaatrechtelijke rechtspersonen maar ook publiekrechtelijke entiteiten. Het Hof verwijst naar eerdere zaken betreffende Deutsche Bahn en de Universiteit Breslau.

Voor een contextuele en teleologische beoordeling haakt het Hof vervolgens aan bij het beginsel van een effectieve rechterlijke toetsing, dat inherent is aan de rechtsstaat en is verwoord in de EU Verdragen en het EU Handvest van grondrechten. De Europese Unie berust op de waarde van de rechtsstaat, hetgeen ervoor pleit een derde staat te beschouwen als een rechtspersoon die procesbevoegdheid behoort te hebben, aldus het Hof. De belangen en rechten van dergelijke rechtspersonen kunnen namelijk evenzeer worden beïnvloed door handelingen van de Europese Unie, zodat die rechtspersoon de nietigverklaring van die handeling moet kunnen vorderen. Het ontbreken van wederkerige mogelijkheden doet daaraan niet af.

De slotsom van het Hof op de voorvraag in deze procedure luidt dat de verplichtingen voor de Europese Unie om toe te zien op de eerbiediging van de waarde van de rechtsstaat niet afhankelijk kan worden gesteld van de voorwaarde dat de betrekkingen tussen de Unie en derde staten berusten op wederkerigheid. Het land Venezuela moet toegang hebben tot procedures voor de EU rechters, indien aan de voorwaarden is voldaan. Venezuela wordt wel degelijk rechtstreeks geraakt door de gevolgen van de sanctiemaatregelen uit de Europese besluiten. Het maakt niet uit in welke hoedanigheid Venezuela daarbij optreedt (als onderneming of als overheidsinstelling). Het beroep wordt dan ook door het Hof terugverwezen naar het Gerecht.

Een rechterlijk oordeel met een belangrijke principiële waarde en uitwerking voor de toekomst.