Nieuwe Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO): hoofdpunten

Dit artikel is medegeschreven door Hayri Yildiz, juridisch medewerker. 

Onlangs is de Landelijke Handhavingsstrategie (LHSO) vastgesteld. De aanleiding voor het formuleren van een nieuwe strategie is de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet.

De strategie dient als leidraad bij de afstemming van handhavend optreden door diverse handhavingspartners (omgevingsdiensten, politie, Inspectie Leefomgeving en Transport, gemeenten, provincies, waterschappen, Openbaar Ministerie). Handhavend optreden kan op grond van bestuursrechtelijke en/of op grond van strafrechtelijke regels plaatsvinden. Hieronder vatten wij een aantal belangrijke uitgangspunten van de LHSO samen.

In het geval van strafrechtelijke handhaving ligt het accent ergens anders dan in het geval van bestuursrechtelijke handhaving. Bij strafrechtelijk handhaven gaat het primair om het afschrikwekkende effect dat wordt beoogd, terwijl het bij bestuursrechtelijk handhaven vooral om doeltreffendheid gaat. Welke interventie passend is hangt af van de aard, zwaarte, oorzaken en gevolgen en het verwachte effect van de interventie. Ook kan het gedrag van de overtreder een rol spelen bij de keuze om bestraffende sancties op te leggen.

Paragraaf 2.1 beschrijft de uitgangspunten en beginselen die centraal staan bij de handhaving in het omgevingsrecht. Ook wordt ingegaan op de samenwerking tussen de handhavingspartners. Een belangrijk uitgangspunt is het in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving d.m.v. handhaving. Een ander uitgangspunt is de beginselplicht tot handhaving: indien er overtredingen zijn, moet er op kunnen worden vertrouwd dat er wordt gehandhaafd.

De handhaving vindt integraal plaats, is risico gestuurd en is effectgericht. Handhaving is onafhankelijk en professioneel: handhavingsinstanties dienen robuust te zijn en kritische massa te hebben, en ze moeten beschikken over een professionele afstand tot het politiek-bestuurlijke gezag.

Om effectief te kunnen handhaven is verder een “loyale samenwerking” tussen de bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten nodig, en een “adequate overlegstructuur”. Dit houdt onder andere in dat de betrokken organisaties onderling hun handhavingsprogramma’s en handhavingsactiviteiten op elkaar af stemmen. Hierbij moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de aangifteplicht uit art. 162 Sv en de voorlegplicht bij bestuurlijke boetes uit art. 5:44 Awb.

Indien er bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd, dient er voldaan te worden aan het evenredigheidsbeginsel. Indien er strafrechtelijk wordt gehandhaafd, staan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit centraal. In voorkomende gevallen beslist het bevoegd orgaan of er een bestuurlijke boete wordt opgelegd of dat er in nauw overleg met het OM strafrechtelijk wordt gereageerd. Indien er wordt gehandhaafd, heeft de burger of onderneming het recht om zichzelf te verweren. In het bestuursrecht is er de hoorplicht (art. 4:7 en 4:8 Awb), en in het strafrecht gelden de verdedigingsrechten (bijvoorbeeld het recht om te zwijgen en het meer algemene recht om niet mee te hoeven werken aan de eigen veroordeling).

Er zijn vier vragen die helpen bij het bepalen of er herstellende en/of bestraffende maatregelen worden getroffen:

Inzake herstel

1a) Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:

1b) Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?

Inzake bestraffing

2a) Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

2b) Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?

Het is afhankelijk van alle feiten en omstandigheden of bestraffen passend is. Hierbij telt ook of er sprake is van recidive en in hoeverre sprake is van opzettelijk handelen.

Hoofdstuk 4 van de LHSO bevat verder een stappenplan, dat bedoeld is als ondersteuning bij het beantwoorden van de voorgaande vragen. Het stappenplan is een hulpmiddel en geen rigide beslisboom. Het stappenplan is bedoeld om een juiste afweging te kunnen maken tussen de handhavingsmiddelen. De handhaver in kwestie bepaalt uiteindelijk welk instrumentarium wordt ingezet. De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij het maken van de keuze voor strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke handhaving:

1. Onomkeerbare gevolgen/geen herstel mogelijk. Hoe groter en/of ernstiger de schade is, hoe eerder strafrechtelijke handhaving wordt toegepast.
2. Recidive. Er kunnen afspraken gemaakt worden over wat hieronder moet worden verstaan. Dit kan dus ook gaan om overtredingen in het buitenland.
3. Verkregen financieel voordeel. Indien het voordeel meer is dan de maximaal op te leggen bestuurlijke boete of als er geen bestuurlijke boete opgelegd kan worden, is de strafrechtelijke handhaving aangewezen.
4. Combinatie met andere relevante strafbare feiten. Dit houdt o.a. in: strafbare feiten die zijn begaan om de overtreding verdoezelen.
5. Medewerking van malafide deskundigen. Deskundigen die niet-naleving bewust faciliteren.
6. Waarheidsvinding. Indien de onderzoeksbevoegdheden van bestuurlijk handhaven tekortschieten om alle feiten boven tafel te krijgen, kan strafrechtelijk optreden aangewezen zijn.
7. Normbevestiging.

De handhaver moet beoordelen in hoeverre afstemming met andere instanties is vereist alvorens daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden.

Aangifte wordt door de toezichthouder altijd gedaan onder de volgende omstandigheden:

1. Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt;
2. Mensen worden opzettelijk in gevaar gebracht.

Het is afwachten hoe op basis van de LHSO de keuze voor bestuurs- of strafrechtelijke handhaving zal plaatsvinden. Wij zijn benieuwd hoe de strategie, die voortborduurt op bestaande strategieën, in de praktijk zal worden toegepast. Wie de LHSO leest ziet heel veel aspecten die een rol moeten spelen. We zijn benieuwd of de handhavingspartners en de handhavers die eenduidig zullen gaan toepassen.