20 dec '24
Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) uitspraak gedaan in de zaken Rendac en Amercentrale (de uitspraken). In de uitspraken heeft de Afdeling het eerder aangenomen juridische kader voor het intern salderen met rechtens toegestane stikstofemissies en -deposities ingrijpend gewijzigd. In deze blog leggen wij samengevat uit wat in deze uitspraken is geoordeeld en welke gevolgen de uitspraken zullen hebben voor onder meer de bouw- en industriesector.
Bij intern salderen wordt voor de vraag of een nieuw of gewijzigd project op dezelfde locatie als de bestaande of toegestane activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied kort gezegd de bestaande toegestane stikstofemissie op dezelfde locatie tot referentiesituatie genomen. Als er ten opzichte van die referentiesituatie niet een verhoging van de stikstofemissie en -depositie plaatsvindt, kon voorheen met zekerheid gesteld worden dat het nieuwe project op dezelfde locatie géén negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied heeft.
Dit is bijvoorbeeld het geval als op de locatie van een (voormalige) industriële activiteit, waarvoor een vergunning of toestemming voor stikstofemissie is verleend, een nieuwe (compleet andere) industriële activiteit wordt gerealiseerd. De toegestane stikstofemissie voor de oude industriële activiteit op die locatie en de verwachte stikstofemissie op die locatie door de nieuwe industriële activiteit worden als het ware tegen elkaar weggestreept. Tot de uitspraken was het vaste rechtspraak dat voor intern salderen géén vergunning is vereist, omdat dóór dit wegstrepen er, samengevat, bij voorbaat gesteld kan worden dat de negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet toenemen.
De Afdeling is in de uitspraken volledig teruggekomen op het voorgaande uitgangspunt. Met een verwijzing naar Europese rechtspraak komt de Afdeling tot de conclusie dat dit wegstrepen niet langer vóóraf mag worden verricht. Bij een nieuw of een gewijzigd project op dezelfde locatie moeten álle stikstofemissies (dus ook de stikstofemissies die voorheen al waren toegestaan) op zichzelf worden beschouwd, zonder rekening te houden met de al toegestane stikstofemissie op die locatie. Er moet als het ware een soort fictieve situatie worden voorgesteld waarin het nieuwe of gewijzigde project wordt gerealiseerd op een locatie waar nog helemaal géén stikstofemissie is toegestaan. Als op basis van de op zichzelf beschouwde stikstofemissie negatieve gevolgen voor Natura 2000-activiteiten niet kunnen worden uitgesloten, is een natuurvergunning vereist. In deze ‘voortoets’ mag alleen rekening worden gehouden met maatregelen van het nieuwe of gewijzigde project die juist leiden tot een verlaging van de stikstofemissie.
Op basis van het voorgaande zal bij een gewijzigd of een nieuw project op dezelfde locatie bijna altijd een natuurvergunning noodzakelijk zijn. Hiervan is bijvoorbeeld ook al sprake bij een (ingrijpende) wijziging in de bedrijfsvoering, waardoor niet langer van één-en-hetzelfde-project op een locatie kan worden gesproken. In de (passende) beoordeling van de aanvraag van die natuurvergunning mag echter wél rekening worden gehouden met de toegestane stikstofemissie op dezelfde locatie als zogenaamde ‘mitigerende’ maatregel. De toegestane stikstofemissies op dezelfde locatie mag dus alsnog worden weggestreept, maar pas in beoordelingsfase voor de vraag of een aangevraagde natuurvergunning verleend kan worden.
Vervolgens gaat de Afdeling in op de vraag in hoeverre in die (passende) beoordeling rekening mag worden gehouden met toegestane stikstofemissies. Voorheen werd, zeer samengevat, aangenomen dat met 100% van de toegestane stikstofemissie op een locatie intern mocht worden gesaldeerd, ongeacht de vraag of sprake is van ‘latente’ (onbenutte) stikstofruimte of bijvoorbeeld een natuurvergunning dat is verleend op basis van het onverbindend verklaarde Programma Aanpak Stikstof (PAS).
In de uitspraken nuanceert de Afdeling in hoeverre toegestane stikstofemissie op dezelfde locatie in de aanvraag voor de natuurvergunning weggestreept mag worden tegen de stikstofemissies van het nieuwe of gewijzigde project. Hierbij maakt de Afdeling een onderscheid tussen intern salderen met toegestane stikstofemissie op basis van een natuurvergunning of intern salderen op basis van toegestane stikstofemissie door een verleende milieutoestemming vóór de aanwijzing van het toepasselijke Natura 2000-gebied.
De stikstofemissie van het nieuwe of gewijzigde project mag worden weggestreept tegen de toegestane stikstofemissie uit een al verleende natuurvergunning als de vergunde stikstofemissie aanwezig is of had kunnen zijn op het moment van intern salderen.
Bij intern salderen met een milieutoestemming mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. Dit betekent een forse inperking van de mogelijkheden tot intern salderen met milieutoestemmingen. Intern salderen met (nog) niet gerealiseerde onderdelen van een milieutoestemming is niet (meer) mogelijk.
Intern salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn, is, anders dan voorheen, beperkt tot gevallen waarin de hervatting van de milieuvergunde activiteit zonder natuurvergunning kan. Daarvan zal echter niet snel sprake (meer zijn), door de aanscherpingen van de natuurvergunningplicht op basis van deze uitspraken.
Het voorgaande betekent ook dat de provincie voortaan beleidsregels mag opstellen waarmee de omvang van de referentiesituatie waarmee intern gesaldeerd wordt verder wordt ingeperkt, zoals momenteel al gebruikelijk is voor extern salderen. Zo geldt voor extern salderen op grond van de meeste provinciale beleidsregels, zoals van de provincie Zuid-Holland, dat slechts 70% van de feitelijk gerealiseerde stikstofemissie van de bestaande activiteit mag worden gebruikt voor de nieuwe of gewijzigde activiteit. Niet is uitgesloten dat een soortgelijk kader op basis van provinciaal beleid ook zal gaan gelden voor intern salderen.
De Afdeling heeft verder benadrukt dat, in het verlengde van eerdere rechtspraak, er bepaalde waarborgen gelden bij het gebruik van een ‘mitigerende’ maatregel (in dit geval: intern salderen) in de passende beoordeling voor de natuurvergunning.
Deze vereisten zijn:
Ook deze vereisten zijn ineens nieuw voor intern salderen. De Afdeling geeft een voorzet hoe bij intern salderen aan de bovenstaande voorwaarden kan worden voldaan, waarbij wordt ingegaan op de volgende situaties: (i) er is sprake van een gewijzigd project op dezelfde locatie, (ii) er is sprake van een geheel nieuw project op dezelfde locatie door hetzelfde bedrijf of (iii) er is sprake van een geheel nieuw project op dezelfde locatie door een ander bedrijf (gebruik door een derde).
Ook gaat de Afdeling in op het additionaliteitsvereiste, zoals deze reeds wordt toegepast bij extern salderen. Het additionaliteitsvereiste houdt in deze context zeer samengevat in dat gemotiveerd moet worden waarom (de wijziging of beëindiging van) deze toegestane stikstofemissie niet moet worden ingezet als ‘passende’ maatregel ter voorkoming van verslechtering van Natura 2000-gebieden.
De provincie moet daarom voortaan bij de aanvraag voor een natuurvergunning, waarbij intern gesaldeerd wordt, beoordelen of de wijziging of beëindiging van het oude project (en de daarbij horende stikstofemissie) niet als passende maatregel moet worden ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de provincie beslist dat intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, dan moet gemotiveerd worden op welke wijze de provincie invulling geeft aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen.
Dit laatste blijkt echter steeds vaker een probleem te vormen in de rechtspraktijk. De algemene staat van Natura 2000-gebieden is immers in een slechte staat en er is op dit moment géén landelijk of gecoördineerd provinciaal beleid waarmee op korte termijn (door middel van andere passende maatregelen) verbetering in zicht is. Dit gegeven leidt nu al met regelmaat tot rechterlijke uitspraken in het nadeel voor initiatiefnemers bij extern salderen.
Tot slot oordeelt de Afdeling dat al het voorgaande met terugwerkende kracht geldt, waardoor projecten waarvoor sinds 1 januari 2020 vergunningvrij intern is gesaldeerd ineens in overtreding zijn, ook als deze eerder een zogenaamde ‘positief weigeringsbesluit’ hebben ontvangen. In het kader van de rechtszekerheid stelt de Afdeling voor deze illegale situaties een overgangstermijn tot 1 januari 2030, waarbinnen niet gehandhaafd kan worden. Voor deze termijn zullen deze projecten alsnog een natuurvergunning moeten verkrijgen, met inachtneming van de kaders die de Afdeling in deze uitspraken heeft gesteld. Als deze natuurvergunning tegen die termijn niet is verkregen of niet kan worden verkregen, zal de activiteit moeten worden beëindigd.
Deze uitspraken hebben een zeer grote impact op álle situaties waarin intern salderen mogelijk of noodzakelijk is of tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 al is uitgevoerd. Zeer samengevat geven deze uitspraken de volgende takeaways:
Heeft u vragen over wat deze uitspraken voor u (kunnen) betekenen? Neem dan vrijblijvend contact op met Alexandra Danopoulos (+316 39223800 of a.danopoulos@ploum.nl) of Tim Vlug (+31 6 83315984 of t.vlug@ploum.nl).
Contact
18 dec 24
10 dec 24
04 dec 24
29 nov 24
25 nov 24
19 nov 24
13 nov 24
11 nov 24
07 nov 24
01 nov 24
21 okt 24
Met uw inschrijving blijft u op de hoogte van de laatste juridische ontwikkelingen op dit gebied. Vul hieronder uw gegevens in om per e-mail op te hoogte te blijven.
Blijf op de hoogte van de laatste juridische ontwikkelingen in uw sector. Vul hieronder uw gegevens in om op maat gesneden juridische updates en uitnodigingen voor evenementen te ontvangen.
Volgen wat u interessant vindt
Krijg aanbevelingen op basis van uw interesses
{phrase:advantage_3}
{phrase:advantage_4}
We vragen u om uw voor- en achternaam zodat wij die kunnen gebruiken als u zich bijvoorbeeld inschrijft op een Ploum Kennisevent.
Er wordt automatisch een wachtwoord voor u aangemaakt. Zodra uw account is aangemaakt ontvangt u dit wachtwoord in een welkomstmail. U kunt er direct mee inloggen. Dit wachtwoord kunt u indien gewenst ook zelf aanpassen via de wachtwoord vergeten functie.
