Het nieuwe mechanisme voor koolstofgrenscorrectie: achtergrond en kritiekpunten

Achtergrond koolstofgrenscorrectie

De EU-lidstaten hebben zich ertoe verbonden de koolstofuitstoot tegen 2030 met 55% te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990. Het uiteindelijke doel is om tegen 2050 het eerste (volledig) klimaat neutrale continent te zijn. Om dit te bereiken heeft de Europese Commissie (EC) het ‘Fit for 55’-pakket geïntroduceerd waarin maatregelen worden gepresenteerd als onderdeel van de Europese Green Deal. Één van deze maatregelen is een mechanisme voor CO-2-correctie aan de grens, het CBAM.

Aangezien buiten de EU geen of minder heffing is op de CO2-uitstoot, kan dit er enerzijds toe leiden dat bedrijven hun productie naar landen buiten de EU verplaatsen en anderzijds tot een concurrentienadeel van Europese bedrijven ten opzichte van bedrijven buiten de EU.[2] Het verplaatsen van de productie om onder het Europese emissiehandelssysteem (ETS) uit te komen, wordt koolstoflekkage genoemd. Het CBAM moet het risico van koolstoflekkage voorkomen én een level playing field creëren tussen producenten van binnen en buiten de EU.[3] Het CBAM tracht dit te doen door het invoeren van een CO-2 importheffing aan de grens op basis van het bestaande ETS alsof deze producten onder het ETS zouden zijn geproduceerd.[4]

De onder het CBAM vallende goederen zullen worden geselecteerd ‘na een zorgvuldige analyse van het gewicht dat zij vertegenwoordigen inzake gecumuleerde broeikasgasemissies en risico van koolstoflekkage in de overeenkomstige EU-ETS-sectoren, waarbij de complexiteit en de administratieve lasten worden beperkt’.[5] Hierbij wordt onder andere gekeken naar het sectorgewicht inzake emissies. De industriesectoren die aan de hand hiervan onder het CBAM vallen zijn in ieder geval: ijzer en staal, raffinaderijen, cement, organische chemische basisproducten, meststoffen en aluminiumproducten.[6] De Europese Commissie behoudt de mogelijkheid om het toepassingsgebied van het CBAM uit te breiden tot nieuwe producten, als zij een ernstig risico op ontwijking vaststelt.[7]

Juridische vormgeving CBAM

Het CBAM-voorstel komt in de vorm van een verordening. In de toelichting bij het voorstel wordt uitgelegd dat de keuze voor een verordening is gebaseerd op de gedachte dat de verordening rechtstreeks van toepassing is.[8] Wanneer de wetgeving wordt aangenomen, hoeft deze immers niet meer te worden omgezet in nationale wetgeving. Daarnaast vereist de verordening een uniforme en consistente toepassing en handhaving in de hele Europese Unie.[9] De uitvoeringsbevoegdheden liggen bij de Europese Commissie, welke wordt bijgestaan door het CBAM-comité.[10] Zij zullen deze bevoegdheid delegeren aan ‘de met klimaat belaste autoriteiten en de douanediensten in de lidstaten’.[11] Door deze delegatie van de uitvoerings- en handhavingstaken worden technische beperkingen aangepakt en wordt de doeltreffendheid verhoogd.[12]

Commentaar in de literatuur op het voorstel

Er is inmiddels ook kritiek gekomen op het CBAM-voorstel.

Ten eerste wordt genoemd dat de EC er niet voor heeft gekozen om producten waarin de basismaterialen zijn verwerkt onder het huidige voorstel van het CBAM te brengen. Dit kan betekenen dat wanneer bijvoorbeeld een Europese autoproducent staal en aluminium invoert voor de productie van auto’s hij onderworpen is aan het CBAM, hoewel dit niet het geval zal zijn wanneer hij de auto invoert waarin staal en aluminium in zijn verwerkt. Hierdoor bestaat er, door producten waarin de basismaterialen zijn verwerkt uit de sluiten van het CBAM, nog steeds het gevaar dat sprake kan zijn van koolstoflekkage.[13]

Daarnaast kan worden afgevraagd of het CBAM wel verenigbaar is met de regels voor internationale handel van de Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organisation, WTO). Deze organisatie heeft namelijk een systeem gecreëerd waarin vrijhandel centraal staat. Hierbinnen zijn protectionistische maatregelen in beginsel verboden en is het niet toegestaan verschillende landen ongelijk te behandelen. Europese bedrijven die actief zijn in de eerder genoemde doelsectoren, krijgen op dit moment (onder het huidige stelsel van de EU ETS) namelijk soms gratis emissierechten toegekend. Zij betalen dus niet of beperkt voor hun emissie uitstoot. Wanneer de concurrenten van buiten de EU een CO2-grensheffing moeten betalen onder de CBAM-regeling, krijgen deze Europese bedrijven in dat geval een dubbele bescherming. Enerzijds wordt een heffing ingevoerd op producten van buiten de EU en anderzijds worden ‘gratis emissierechten’ toegekend voor productie binnen de EU.[14] De EC wil het CBAM verenigen met de WTO-regels door de gratis emissierechten geleidelijk af te schaffen. Over deze geleidelijke afschaffing is echter nog geen overeenstemming bereikt.[15]

Als laatste kritiekpunt op de CBAM regeling schrijft het Center for Global Development (CDG) dat de economie in Afrikaanse landen, met in het bijzonder Mozambique, ernstig getroffen kan worden:

‘As highlighted in the , 54 percent of Mozambique’s aluminium exports went to the EU in 2019, amounting to around $1 billion or 7 percent of the country’s $14 billion GDP in 2020. As the CBAM could increase the cost of aluminium exports by 39 percent (based on 11.5 ton of CO2 per ton of aluminium multiplied by a current EU carbon price of US$102 per tonne, and adding to the current aluminium price of around US$), it’s not implausible that Mozambique’s GDP would fall by 1.6 percent if demand follows the price change (ie if the elasticity of demand is equal to minus 1). Although this is just illustrative it's clear that Mozambique’s economy would be materially affected.’ [16]

Volgens de CCG kan het CBAM de ontwikkeling van de middeninkomenslanden die deze goederen uitvoeren, afremmen.

Afronding

Het CBAM is een uitwerking van de doelstellingen om de emissie-uitstoot in Europa te verlagen. Door het tegengaan van de koolstoflekkage wordt beoogd een gelijk speelveld te creëren tussen producenten van binnen en buiten de EU. Belangrijke kritiek is dat het CBAM in haar huidige vorm slechts geldt voor bepaalde grondstoffen en niet voor producten waarin die grondstoffen zijn verwerkt, zodat het CBAM in effectiviteit afneemt. Daarnaast zijn twijfels geuit over strijdigheid met de regels voor wereldhandel van het WTO.