Energietransitie door middel van aanbesteden?

Green Deal

Overheidsinkoop en het aanbestedingsrecht krijgen vanuit Europa duidelijk een (nog) belangrijkere en meer zwaarwegende rol in het behalen van de wereldwijde klimaatdoelstellingen.

Op Europees niveau zijn door de Europese Commissie in een korte tijd verschillende mededelingen bekendgemaakt om als eerste continent ter wereld klimaatneutraal te worden. Onder meer in de Green Deal is door de Europese Commissie het belang van overheidsinkoop als middel om de klimaatdoelstellingen te bereiken onderstreept:

“Overheden, en dus ook de EU-instellingen, moeten het goede voorbeeld geven en waarborgen dat hun aanbestedingen groen zijn. De Commissie zal nadere wetgeving en richtsnoeren voorstellen voor groene overheidsopdrachten.”

De Europese Commissie kondigde hierbij ook aan op korte termijn met verschillende verplichte richtsnoeren en bindende groene minimumcriteria te komen, ter bevordering van duurzaamheid c.q. emissiereductie via aanbesteden:

“The Commission will propose minimum mandatory green criteria or targets for public procurements in sectorial initiatives, EU funding or product-specific legislation. Such minimum criteria will ‘de facto’ set a common definition of what a ‘green purchase’ is, allowing collection of comparable data from public buyers, and setting the basis for assessing the impact of green public procurements.”

Nationale lidstaten steeds meer verplicht tot

Langzaam maar zeker wordt duidelijk dat de Europese Commissie deze criteria niet invoert door middel van wijziging van (een van) de Europese Aanbestedingsrichtlijnen, maar ‘verstopt’ opneemt in de verschillende (ook vaak sectorale) richtlijnen en verordeningen. In dit blog wordt ingegaan op de energie efficiëntie Richtlijn (de ‘Richtlijn’) en de ‘Net-Zero Industry Act’ (de ‘Verordening’).

Energie Efficiëntie Richtlijn

Als onderdeel van de Green Deal heeft de Europese commissie in het ‘Fit for 55’-pakket een herziening van de Richtlijn voorgesteld. Een lager energieverbruik zou Europa in staat stellen zowel de emissies als de energiekosten voor consumenten en de industrie te verlagen. Bij de herziening van de Richtlijn is voorgesteld het ambitieniveau van de energie-efficiëntiestreefcijfers op EU-niveau te verhogen en ze bindend te maken. Recentelijk - op 1 oktober 2023 – is de Richtlijn ook daadwerkelijk inwerking getreden. De Richtlijn zal grotendeels uiterlijk op 11 oktober 2025 in de lidstaten (en dus ook Nederland) moeten zijn geïmplementeerd.

Op basis van de Richtlijn moeten lidstaten er onder meer voor zorgdragen dat:

• aanbestedende diensten bij het gunnen van overheidsopdrachten en concessies boven de drempelwaarden, uitsluitend producten, diensten, gebouwen en werken kopen met hoge energie-efficiëntieprestaties in overeenstemming met de vereisten uit bijlage IV, tenzij dit technisch niet haalbaar is. Een van de vereisten uit bijlage IV betreft bijvoorbeeld dat aanbestedende diensten uitsluitend gebouwen aankopen of nieuwe huurovereenkomsten voor gebouwen sluiten die ten minste bijna-energieneutraal zijn.
   
• aanbestedende diensten bij het gunnen van overheidsopdrachten en concessies met een waarde gelijk aan of hoger dan de Europese drempelwaarden, het ‘energie-efficiëntie-eerstbeginsel’ toepassen. Dit betekent dat de Nederlandse overheid zich voorafgaand aan het nemen van besluiten over energieplanning, -beleid en -investeringen steeds zou moeten afvragen of kostenefficiënte en technisch, economisch en ecologisch verantwoorde energie-efficiënte maatregelen beschikbaar zijn die voor deze besluiten (al dan niet gedeeltelijk) een alternatief kunnen vormen. Dit zou er toe moeten leiden dat een energie-efficiënte, maar (op korte termijn) duurdere, inschrijving voor zal moeten gaan op een goedkopere, maar (op langere termijn) minder energie-efficiënte, aanbieding.
   
• aanbestedende diensten bij het gunnen van dienstverleningscontracten met een aanzienlijk energiegehalte, nagaan of het haalbaar is energieprestatiecontracten voor de lange termijn te sluiten die energiebesparing op de lange termijn opleveren.

Om transparantie te waarborgen bij de toepassing van energie-efficiëntievereisten in het aanbestedingsproces, maken de lidstaten informatie openbaar over de energie-efficiëntiegevolgen van opdrachten met een waarde gelijk aan of hoger dan de Europese drempelwaarden. Verder kunnen aanbestedende diensten, gezien de voorbeeldfunctie van de overheid, eisen dat in inschrijvingen het aardopwarmingsvermogen van nieuwe gebouwen wordt bekendgemaakt, met name voor nieuwe gebouwen van meer dan 2000 m2. Dit is erop gericht om het bewustzijn omtrent de circulaire economie en de hele levenscyclus van koolstofemissies bij openbare aanbestedingen te vergroten.

Net-Zero Industry Act

Een ander voorbeeld betreft het op 16 maart 2023 door de Europese Commissie gepresenteerde voorstel voor de Net-Zero Industry Act. Deze Verordening heeft als doel om de Europese productiecapaciteit van strategische netto-nultechnologieën op te schalen naar ten minste 40% van de jaarlijkse Europese behoefte in 2030, zodat Europa minder afhankelijk is van de invoer van deze technologieën. Daarnaast streeft de Commissie met de voorgestelde Verordening naar een weerbaar Europees energiesysteem en het creëren van hoogwaardige banen in netto-nul technologieën.

Netto-nul technologieën zijn hernieuwbare energie technologieën die cruciaal zijn voor de groene energietransitie. De Commissie maakt een onderscheid tussen: i. reguliere netto-nul technologieën en ii. strategische netto-nul technologieën. Onder de voorgestelde strategische netto-nul technologieën vallen onder meer: zonnepanelen en thermische zonne-energietechnologie, wind op land en hernieuwbaar op zee technologieën, batterijen en opslag, warmtepompen en geothermie, alsook technologie voor elektriciteitsnetwerken. Reguliere netto-nul technologieën zijn bijvoorbeeld duurzame alternatieve brandstoffen. 

In de voorgestelde Verordening zijn een aantal belangrijke pijlers voor investeringen in de productie van netto-nul technologieën terug te vinden. Een van deze pijlers betreft het vereenvoudigen van markttoegang door middel van maatregelen gericht op de publieke vraag naar de netto-nul technologieën via openbare aanbestedingsprocedures. Uit de overwegingen volgt hierover onder meer dat aanbestedende diensten: 

“Bij de  gunning van opdrachten voor nettonultechnologie via openbare aanbestedingen de bijdragen van de inschrijvingen op het gebied van duurzaamheid en veerkracht naar behoren [moeten] beoordelen aan de hand van een reeks criteria met betrekking tot de milieuduurzaamheid, innovatie, systeemintegratie en veerkracht.”

Voor overheidsopdrachten is de kern bepaald in artikel 19 van de Verordening. Uit artikel 19 lid 1 van de Verordening volgt dat duurzaamheid en veerkracht als kwalitatieve criteria onderdeel zullen moeten uitmaken van de beste prijs kwaliteitsverhouding. Een nadere uitwerking van deze kwalitatieve criteria is vervolgens verwerkt in de voorgeschreven (cumulatieve ) criteria in lid 2. Denk hierbij aan: ‘een milieuduurzaamheid die verder gaat dan de in de toepasselijke wetgeving opgenomen minimumvereisten’ en: ‘de mate waarin de inschrijving bijdraagt aan de integratie van het energiesysteem’. Aanbestedende diensten worden op basis van de voorgestelde Verordening verder verplicht om bij de gunning van opdrachten voor netto-nul technologieën aan duurzaamheid en weerbaarheid een relatief zwaar gewicht (15%-30%) toe te kennen. Marktpartijen zouden dan dus meer kans maken op het winnen van de opdracht, als zij zich in hun inschrijving op deze aspecten (meer) weten te onderscheiden.

In de praktijk zijn er nog wel vragen gerezen over de effectiviteit en uitvoerbaarheid van het voorstel. Denk hierbij aan: ‘Hoe verhoudt het voorstel zich tot onbedoelde effecten zoals hogere kostprijzen?’ en ‘Komt de contractsvrijheid van de aanbestedende dienst niet teveel in het gedrang met de voorgeschreven (weging van de) gunningscriteria?’

De Europese Raad en het Parlement zijn begonnen aan de onderhandelingen over het voorstel. Op 13 december 2023 vond de eerste ronde plaats.

Aanbestedingsrecht steeds belangrijker middel in energietransitie

Overheidsinkoop en het aanbestedingsrecht krijgen duidelijk een (nog) belangrijkere en meer zwaarwegende rol in het behalen van de wereldwijde energietransitie. Enerzijds omdat hiertoe vanuit Europa op wordt aangestuurd, anderzijds omdat steeds meer aanbestedende diensten het niet meer als vrijblijvende keuze zien, maar in het licht van de klimaatdoelstellingen (ook zelf) de noodzaak inzien. Dit is een positieve maar ook noodzakelijke ontwikkeling. Als zogenoemde ‘launching customer’ kan de overheid als opdrachtgever de markt stimuleren om met innovatieve en meer energiezuinige oplossingen te komen.

Zie ook: Energietransitie en het aanbestedingsrecht: kan het één zonder het ander?