De Sanctiewet 1977 wordt vervangen

Tot nu toe betekent dat in de praktijk dat sancties in Nederland via VN-resoluties en EU-verordeningen vallen onder het bereik van de Sanctiewet 1977, en overtredingen van de Sanctiewet 1977 zijn strafbaar op grond van de Wet op de economische delicten.

Daarmee werkt de Sanctiewet 1977 als een schakel tussen de internationale en Europese sanctiemaatregelen en de nationale uitvoering van die maatregelen. Maar die schakel is dus verouderd.

Er is in dat kader een aantal concrete problemen gesignaleerd bij de huidige handhaving van de steeds complexere sanctiemaatregelen op grond van de Sanctiewet 1977.[1]

Dit zijn onder andere (1) ontbrekende of onvoldoende grondslagen om gegevens uit te wisselen, (2) het ontbreken van de mogelijkheid om sanctieschendingen bestuursrechtelijk te handhaven, (3) een niet-toereikend systeem voor beheer en bewind, en (4) behoefte bij marktpartijen aan inzicht in mogelijke relaties met gesanctioneerde personen en entiteiten.[2]

Om deze problemen aan te pakken wordt de Sanctiewet 1977 bijna helemaal vervangen door de “Wet internationale sanctiemaatregelen”.  En bij de totstandkoming van het wetsvoorstel heeft de regering zich in belangrijke mate laten leiden door een rapport van de Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving uit 2022 (Nationaal Coördinator).[3] Wij bespreken hierna de hoofdlijnen bij dat voorstel én een aantal belangrijke punten uit het advies van december 2025 van de Raad van State bij het wetsvoorstel en u zult zien dat internationale sanctiemaatregelen een bijzondere combinatie zijn van internationaal-, Europees-, straf-, bestuurs- en civielrecht.

Verbeterde informatie-uitwisseling en algemene grondslag

De Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel benadrukt het belang van een goede informatie-uitwisseling voor de handhaving van internationale sanctiemaatregelen. Zo is de handhaving van internationale sanctiemaatregelen in belangrijke mate gebaseerd op onderzoek naar de personen en entiteiten die zijn verbonden met gesanctioneerde personen en entiteiten, in de kern om achter de eigendoms- en zeggenschapsconstructies te komen van gesanctioneerde partijen. Het is hiermee duidelijk dat informatie-uitwisseling essentieel is voor een goede naleving van internationale sanctiemaatregelen. Maar omdat het niet vanzelfsprekend is dat de internationale of Europese regelgeving automatisch is voorzien van een voldoende grondslag voor informatie-uitwisseling, wordt hier op advies van de Nationaal Coördinator voorzien in een algemene grondslag in het wetsvoorstel (artikel 8.2.5).[4]

Invoering bestuursrechtelijke handhaving

Strafrechtelijke handhaving van de Sanctiewet 1977 is op dit moment het uitgangspunt, waarbij overtreding van de Sanctiewet 1977 wordt gezien als een vorm van financieel-economische criminaliteit.[5] De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) hebben een taak bij de controle van de administratieve organisatie en interne controle van specifieke instellingen, en daarnaast zijn er ook diverse toezichthouders en uitvoeringsorganisaties betrokken bij de uitvoering van de normen die onder de Sanctiewet 1977 vallen, maar die beschikken niet over de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheden om die normen te handhaven.

De regering heeft onderzocht in hoeverre de bestuurlijke boete en een last onder dwangsom zouden kunnen bijdragen aan de handhaving bij schending van sanctiemaatregelen. Naar aanleiding van dat onderzoek is de regering tot de conclusie gekomen dat bestuursrechtelijke handhaving voor een deel van de sanctiemaatregelen een nuttige toevoeging zou zijn.[6]

Een belangrijke overweging is dat het strafrecht onvoldoende “proportioneel inzetbaar” is gebleken in zaken van een geringe omvang of waarbij herstel het voornaamste doel zou moeten zijn.[7] Dat roept overigens wel de vraag op of er de afgelopen jaren zaken strafrechtelijk zijn afgedaan terwijl de inzet van het strafrecht niet proportioneel was in verhouding tot de omvang van de zaak of de ernst van de overtreding.

Daarnaast zou hiermee de schaarse opsporingscapaciteit beter ingezet kunnen worden voor de ernstigere zaken en zou door de inzet van het bestuursrecht de pakkans worden vergroot en daarmee ook de preventieve werking. Overigens wordt dit nauwelijks onderbouwd.

Daarom biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van sanctiemaatregelen.

Waar Nederland dus werkt aan een verdere bestuurlijke verbreding van de handhaving van sanctieregels, beweegt de Europese Unie in tegengestelde richting: EU‑breed wordt sanctiehandhaving juist expliciet naar het strafrecht getrokken. De aanleiding is dat grote verschillen in nationale handhavingspraktijken de effectiviteit van de sanctiemaatregelen van de EU ondermijnen.

Die versnippering vormde voor de EU aanleiding om de schending van EU-sanctiemaatregelen op 28 november 2022 officieel toe te voegen aan de lijst van EU‑misdrijven in de zin van artikel 83, lid 1, VWEU.[8] Hiermee werd vastgesteld dat sanctieovertredingen “een bijzonder ernstige vorm van criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie” zijn en daardoor geharmoniseerde strafrechtelijke aanpak vereisen.

Op basis van dit besluit kon de EU verdergaan met het aannemen van een strafrechtelijke richtlijn. Dat resulteerde in Richtlijn (EU) 2024/1226, die minimumregels bevat voor strafbaarstellingen, definities en boetemaxima voor overtredingen van EU‑sancties. De richtlijn schrijft onder meer voor dat lidstaten gevangenisstraffen moeten kunnen opleggen voor opzettelijke schendingen en dat rechtspersonen – afhankelijk van de delictscategorie - minimaal boetes tot €40 miljoen of 5% van de wereldwijde jaaromzet moeten kunnen krijgen. Lidstaten moeten deze regels uiterlijk op 20 mei 2025 in nationale wetgeving hebben omgezet.

De Nederlandse regering heeft aangegeven dat Nederland zijn wetgeving niet hoeft aan te passen, omdat bestaande strafbaarstellingen en boeteniveaus volgens het kabinet al voldoen aan de minimumeisen van de richtlijn.

Bestuursorganen voor de bestuurlijke handhaving van sanctiemaatregelen

Het wetsvoorstel heeft – op dit moment – de volgende bestuursorganen in gedachte voor de bestuursrechtelijke handhaving van sanctiemaatregelen. Dat zijn Douane, het Bureau Toetsing Investeringen (BTI) bij het ministerie van Economische Zaken, het Bureau Financieel Toezicht (BFT) en een (door de algemene raad van de Nederlandse orde van advocaten bij besluit) aan te wijzen deken.[9]

Het wetsvoorstel voorziet ook in een grondslag om andere bestuursorganen aan te wijzen in de toekomst omdat niet is te voorzien welke soorten sanctiemaatregelen er in de toekomst bij komen.  

Systeem voor beheer en bewind van ondernemingen

Het wetsvoorstel voor de Wet internationale sanctiemaatregelen voorziet in een kader voor beheer en bewind van ondernemingen die worden geraakt door internationale en Europese sanctiemaatregelen. Nederlandse ondernemingen kunnen namelijk worden geraakt door sancties tegen de uiteindelijke eigenaar (Ultimate Beneficial Owner), en dat kan weer leiden tot economische schade en ongewenste maatschappelijke gevolgen. Dat kader is er nu onvoldoende. De regering wijst in dat verband op de mogelijke gevolgen van sanctiemaatregelen voor de werkgelegenheid en daarmee de sociale grondrechten, maar ook op de praktische, financiële en maatschappelijke problemen die kunnen ontstaan bij het onderhoud en beheer van registergoederen die worden geraakt door sanctiemaatregelen.[10]

De huidige sanctieregelgeving voorziet vaak wel in de mogelijkheid voor de gesanctioneerde zelf om te vragen om ontheffingen. Denk hierbij aan het vragen om het (gedeeltelijk) weer kunnen beschikken over bevroren goederen. Maar dat is vaak slechts incidenteel en daarmee wordt dus ook niet voorzien in een langdurige oplossing voor de problemen waarbij ondernemingen te maken kunnen krijgen als gevolg van sanctiemaatregelen. Een heel praktisch voorbeeld is bijvoorbeeld het onderhoud van en aan gesanctioneerde goederen. Maar zo zijn er nog veel meer praktische en maatschappelijke gevolgen. De mogelijkheden die er zijn, zijn maar in beperkte mate gericht op het beschermen van de maatschappelijke belangen die daarmee samenhangen.  

Maar omdat structurele oplossingen betekenen dat de overheid in een dergelijke situatie zou ingrijpen bij private ondernemingen, zou er een wettelijke grondslag nodig zijn. Dit heeft de regering in het wetsvoorstel dan ook willen regelen. En hiermee wordt volgens de Memorie van Toelichting ook voorzien in de aanbeveling van de Europese Commissie om zogenaamde “firewalls” te implementeren.[11]

Concreet zou dat betekenen – als het voorstel in de huidige vorm inwerking zou treden – dat het mogelijk wordt om de banden te doorbreken tussen de Nederlandse onderneming en de gesanctioneerde moederentiteit of de gesanctioneerde natuurlijk persoon. Het wetsvoorstel wil dat bereiken door de volgende zaken vast te leggen in de wet:

• Een regeling voor de continuïteit en afwikkeling van door sancties getroffen ondernemingen ingeval van negatieve maatschappelijke neveneffecten;
• De mogelijkheid om op verzoek van een onderneming een bewindvoerder aan te stellen; en
• Een regeling voor het beheer van registergoederen.

Meer inzicht voor marktpartijen

De regering heeft aangegeven dat er één centraal meldpunt komt voor burgers en bedrijven die onder sanctieregelgeving een melding moet doen. Een ander punt dat in het verlengde hiervan ligt is dat er meer inzicht aan marktpartijen wordt gegeven door meer gebruik te maken van de bevoegdheden om aantekeningen op te nemen in de openbare registers wanneer sanctieregelgeving van toepassing is.

Advies Raad van State

In december 2025 heeft de Raad van State advies uitgebracht over dit wetsvoorstel. Wij zullen hierna het advies op hoofdlijnen bespreken.

Informatie-uitwisseling

In het advies gaat de Raad van State in op de wijze waarop wordt voorzien in een algemene grondslag voor informatieverstrekking tussen bestuursorganen en toezichthouders met een taak in de uitvoering van sanctiemaatregelen.[12] De algemene grondslag moet dan dienen als een soort vangnet voor situaties dat de EU-verordening waarin de sanctiemaatregelen worden bepaald dat niet voldoende regelen en ook de specifieke grondslagen uit het wetsvoorstel niet kunnen worden ingezet.

De Raad van State wijst erop dat het bij de verstrekking van gegevens op grond van dit wetsvoorstel kan gaan om gegevens die vallen onder het recht op een persoonlijke levenssfeer zoals bedoeld in artikel 10 van de Grondwet. De Raad van State adviseert daarom om in die gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van de algemene grondslag zo snel mogelijk een wetsvoorstel in te dienen waarmee wordt voorzien in het delen van informatie in die specifieke omstandigheid.

Kortom; als er bij de uitvoering van sanctiemaatregelen informatie uitgewisseld moet worden tussen bestuursorganen of toezichthouders en daarbij een beroep moet worden gedaan om de algemene grondslag, dan moet er voor die situatie – volgens de Raad van State – een wetsvoorstel worden ingediend die voorziet in een specifieke grondslag voor die situatie.[13]

Bestuursorganen met handhavende bevoegdheden

Het wetsvoorstel wijst een aantal specifieke bestuursorganen aan, maar het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid om bij sanctiebesluit of sanctieregeling andere (nog niet nader genoemde) bestuursorganen aan te wijzen met handhavende bevoegdheden. En hoewel dat op zich logisch is – aangezien van tevoren niet te voorzien is welke sanctiemaatregelen in de toekomst van toepassing zullen zijn en welke bestuursorganen dan het meest geschikt zijn – zullen die bestuursorganen dan op grond van dit artikel ook beschikken over verregaande bevoegdheden (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom en opleggen van een bestuurlijke boete). En daarom adviseert de Raad van State om in het wetsvoorstel op te nemen dat indien van deze mogelijkheid gebruik wordt gemaakt, dat dan onverwijld een wetsvoorstel wordt ingediend waarmee het bewuste bestuursorgaan alsnog in deze wet wordt vastgelegd.[14]

Aanwijzen bewindvoerder

Het wetsvoorstel creëert een kader om in te grijpen bij in Nederland gevestigde ondernemingen die worden geraakt door sanctiemaatregelen. Concreet kan de minister van Economische Zaken ambtshalve een bewindvoerder aanwijzen wanneer de sanctiemaatregelen leiden tot nadelige gevolgen voor de “financiële stabiliteit of continuïteit” van de Nederlandse onderneming en daarmee “ernstige maatschappelijke, economische of werkgelegenheidseffecten voor de Nederlandse samenleving kan veroorzaken”. [15] Overigens kunnen ook het bestuur en de raad van commissarissen van een onderneming een verzoek indienen tot het aanwijzen van een bewindvoerder.[16]

En hoewel de Raad van State begrijpt dat de regering onder genoemde omstandigheden wil kunnen ingrijpen bij ondernemingen die worden geraakt door sanctiemaatregelen, heeft de Raad van State toch ook scherpe kritiek op de wijze waarop het wetsvoorstel dit nu heeft geregeld.

Die kritiek is in de basis gericht op de effectiviteit van de maatregel. De regering heeft zich namelijk laten inspireren door het financieelrecht en het energierecht.[17] Terwijl er volgens de Raad van State (te) veel verschillen zijn in de manier waarop dat in het financieel- en energierecht werkt en hoe dat onder de Wet internationale sanctiemaatregelen zou uitpakken. Zo stelt de Raad van State dat er in de financiële sector en de energiesector al veel toezicht is en de bedrijven in die sector dus (in zekere zin) gewend zijn aan dat toezicht. Terwijl internationale sanctiemaatregelen juist ook kunnen ingrijpen op bedrijven en in sectoren die veel minder gewend zijn aan toezichthouders. Bovendien is het voorgestelde middel niet een uiterst middel maar het enige middel om in te grijpen.[18]

Een tweede verschil waar de Raad van State op wijst is dat in de bestaande sectorale wetgeving de bewindvoerder de bestuurder of het bestuur kan vervangen.[19] Daarmee is het de vraag of de bewindvoerder niet in een onmogelijke positie komt, juist in een situatie waarin ingrijpen zou zijn vereist én het bestaande bestuur geen maatregelen kan of wil nemen.[20]

Een derde verschil waar de Raad van State op wijst is dat – anders dan bij bestaande sectorwetgeving – veel ondernemingen die te maken zouden krijgen met de nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen handelen op basis van overeenkomsten. En in veel zakelijke overeenkomsten en overeenkomsten waarmee ondernemingen worden gefinancierd worden bepalingen opgenomen waarin staat dat er een ontbindende clausule inwerking treedt wanneer er een wijziging in eigendom of zeggenschap plaatsvindt binnen een onderneming. En dan kan het aanwijzen van een bewindvoerder directe gevolgen hebben voor de financiering van een onderneming die (toch al) geraakt wordt door sanctiemaatregelen. Volgens de Raad van State is er onder andere op deze punten eigenlijk te weinig aandacht besteed aan het voorgestelde middel van de bewindvoerder.[21] In het bijzonder tegen de achtergrond dat het hier vaak juist niet gaat om falende ondernemingen, maar om ondernemingen die worden geraakt door internationale sanctiemaatregelen als gevolg van een politiek conflict.[22]  Bovendien wordt eigenlijk ook onvoldoende stilgestaan bij de mogelijkheid dat het ingrijpen bij Nederlandse ondernemingen ook tot internationale (politieke) gevolgen kan leiden. Alles bij elkaar vraagt de Raad van State zich af of het voorgestelde middel in de praktijk ook wel echt effectief kan worden ingezet.

Enquêteprocedure

In het bijzonder interessant vinden wij dat de Raad van State nog expliciet aandacht besteed aan de mogelijkheid van de enquêteprocedure bij de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam.[23] Juist in die gevallen waarin ingegrepen zou moeten worden bij een onderneming die wordt geraakt door sanctiemaatregelen. Bijzonder is dat de Raad van State daarbij ook expliciet verwijst naar de zaak rondom Nexperia waarin het gerechtshof binnen 4 uur op een verzoekschrift heeft besloten.[24] [25]Deze procedure biedt volgens de Raad van State juist veel mogelijkheden om bestuurders van ondernemingen tot de orde te roepen die het belang van de onderneming veronachtzamen, maar dat zou ook mogelijk moeten zijn wanneer het algemeen belang in het geding is. De Raad van State adviseert ook de mogelijkheid van deze procedure te betrekken bij het wetsvoorstel en geeft daarbij in overweging om ook de minister van Economische Zaken directe toegang te geven tot deze procedure. Of de Ondernemingskamer ook in staat zou zijn te anticiperen op de internationale politieke gevolgen, daar zegt de Raad van State niets over. Terwijl dat eerder juist een onderdeel was van de kritiek ten aanzien van het middel van de bewindvoerder. Enfin, dat laat goed zien hoe ongelofelijk complex de regelgeving is rond de uitvoering van sanctiemaatregelen in de praktijk.

Aanpassing wetsvoorstel

Het zal interessant zijn om te volgen in hoeverre de (nieuwe) regering het wetsvoorstel gaat wijzigen voordat het naar de Tweede Kamer wordt gestuurd voor de inhoudelijke behandeling. Wij houden die ontwikkelingen uiteraard scherp in de gaten. Heeft u naar aanleiding van dit stuk vragen wat dit voor uw onderneming gaat betekenen neem dan vooral contact met ons op.

Ploums team douane, export controle en sancties

Dit artikel is geschreven door Hugo van Aardenne en Jikke Biermasz, advocaten bij Ploum. Binnen Ploum beschikt een dedicated team van specialisten over uitgebreide expertise in douane, exportcontrole en sanctierecht. Het team adviseert en procedeert dagelijks over complexe vraagstukken op het snijvlak van bestuursrecht, civiel recht en strafrecht. Dankzij deze geïntegreerde benadering kunnen cliënten rekenen op praktische, strategische en juridisch diepgaande ondersteuning bij de handhaving en naleving van Europese en internationale sanctieregimes.