Blijf alert op mogelijke schending van het Europees verdedigingsbeginsel

In de EU douanewetgeving zijn sinds 1 mei 2016 expliciete bepalingen opgenomen over het recht om te worden gehoord nog voordat de douaneautoriteiten een voor de belanghebbende ongunstige beslissing nemen. Dat kan een beslissing op aanvraag zijn, maar kan ook zien op een beslissing zonder aanvraag. De douane moet de belanghebbende informeren over het voorgenomen nadelige besluit en de redenen die daaraan ten grondslag liggen. Dan moet de belanghebbende in de gelegenheid worden gesteld om zijn standpunt te geven, zodat deze zienswijze in de besluitvorming kan worden meegewogen. Een uiterst belangrijk recht dat bijdraagt aan de kwaliteit en zorgvuldigheid van besluitvorming door de douane. In deze blog gaat Arjan Wolkers kort in op het verdedigingsbeginsel. Het blijft in de praktijk zaak om alert te blijven op eerbiediging van dit beginsel door de douane. Want het verloopt lang niet in alle gevallen volgens de regelen der kunst.

Het recht om te worden gehoord voor een ongunstige beschikking

Het recht om vooraf te worden gehoord is gecodificeerd in artikel 22 lid 6 van het Douanewetboek van de Unie (DWU)[1] dat bepaalt dat voordat een voor de aanvrager ongunstige beschikking wordt verleend, de douaneautoriteiten hem verplicht de beslissing en redenen daarvoor moeten mededelen en hem in de gelegenheid moeten stellen om zijn standpunt kenbaar te maken. Op grond van artikel 29 DWU geldt dit overigens ook voor beslissingen die de douaneautoriteiten niet op aanvraag nemen, zoals bijvoorbeeld het mededelen van een (aanvullende) douaneschuld.

Concreet betekent dit dat de douane, indien zij het voornemen heeft om een uitnodiging tot betaling (UTB)[2] op te leggen, aan de belastingplichtige (douaneschuldenaar) moet mededelen op welke gronden zij deze (voorgenomen) beschikking baseert. De schuldenaar krijgt vervolgens de gelegenheid om hierop te reageren en zal (uiteraard) proberen de douane op andere gedachten te brengen. Artikel 22, lid 6 juncto 29 DWU is daarmee de codificatie van het Unierechtelijk verdedigingsbeginsel, zoals dat zich voor de inwerkingtreding van het DWU onder vigeur van het Communautair Douanewetboek[3] (CDW) in de rechtspraak van het Hof van Justitie[4] heeft ontwikkeld.

Rechtstreeks beroep op verdedigingsbeginsel

Ook voordat de EU douanewetgeving expliciete bepalingen kende over het recht om te worden gehoord, werd door belastingplichtigen bij de nationale rechter veelvuldig een rechtstreeks beroep op de schending van het verdedigingsbeginsel gedaan. Een belastingplichtige kreeg namelijk, zo was de praktijk, een UTB toegestuurd, zonder dat eerst een voornemen werd toegestuurd. Dan was dus vooraf geen gelegenheid geboden om nog voordat de belastende beschikking was genomen een zienswijze in te dienen. De UTB was al een feit en de belanghebbende was aangewezen op de beroepsprocedure[5] om de UTB vernietigd te krijgen.   

In de jurisprudentie zijn tal van zaken te vinden waarin de belastingplichtige met succes een beroep op schending van het Europees verdedigingsbeginsel deed en de UTB door de rechter werd vernietigd.

Andere-afloop criterium

Over het algemeen paste de rechter daarbij de zogenoemde ‘andere-afloop toets’ toe[6]. Schending van het verdedigingsbeginsel resulteerde op basis van die toets enkel tot vernietiging van de UTB die was opgelegd zonder voorafgaande kennisgeving en zonder gelegenheid om vooraf te mogen reageren, indien de procedure zonder de schending van de eerbieding van het recht van  verdediging een andere afloop had kunnen hebben. Of anders gezegd: rechters stelden zich de vraag of de belastingplichtige in de voorprocedure een inbreng zou hebben kunnen leveren die voor het vaststellen van de UTB van belang was en waarvan niet kon worden uitgesloten dat deze tot een besluitvormingsproces met een andere uitkomst had kunnen leiden. Was dat het geval, dan werd de UTB vernietigd. In het tegenovergestelde geval dat de rechter oordeelde dat het andere-afloop criterium niet was vervuld, volgde daarentegen geen vernietiging van de bestreden beschikking.  

De rechter beoordeelde dit telkens aan de hand van de specifieke feitelijke en juridische omstandigheden in een zaak. Indien een belastingplichtige bijvoorbeeld een juridische stelling inbracht, werd getoetst  of deze stelling zodanig hout sneed dat deze tot een andere afloop had kunnen leiden[7] . Maar wat ook een rol speelde is of een belanghebbende had kunnen aanvoeren dat de inspecteur de feiten op een andere wijze had moeten waarderen en interpreteren, zodat hij niet tot het genomen besluit (de UTB) had kunnen komen.[8] En ook het feit dat de inspecteur in de bezwaarfase een schikkingsvoorstel had aangeboden, leidde in een specifieke zaak bij de Hoge Raad tot de conclusie dat dus niet was uitgesloten dat bij naleving van de verplichting tot het versturen van een vooraankondiging het besluitvormingsproces van de inspecteur tot een andere afloop had kunnen leiden. De UTB werd daarom alsnog vernietigd[9].

Blijf alert op mogelijke schending van het verdedigingsbeginsel

Het verdedigingsbeginsel is inmiddels in de EU douanewetgeving verankerd. In het DWU zijn expliciete bepalingen over het recht om vooraf te worden gehoord over een dreigende nadelige beschikking opgenomen. In de regel vindt een voorprocedure plaats en van een schending van het verdedigingsbeginsel zal in de praktijk minder vaak sprake zijn dan in de tijd dat de voorprocedure nog niet formeel in de EU douanewetgeving was opgenomen en op de jurisprudentie was gebaseerd. Dat wil nog niet zeggen dat het altijd goed gaat nu. Het blijft ook nu van belang om in iedere zaak kritisch te kijken naar de eerbiediging van het verdedigingsbeginsel door de douane. Zo is het van belang dat de douane tijdig volledige inzage heeft verleend in de stukken die een eventuele UTB (of andersoortige belastende beschikking) zouden moeten rechtvaardigen. Ons inziens gaat het hierbij niet enkel om de vraag of een voorprocedure plaatsvindt, maar ook om de inhoudelijke kwaliteit daarvan.

De douane moet op grond van artikel 22 lid 6 DWU in het voornemen de gronden van de voorgenomen besluitvorming mededelen. Ons inziens houdt dit in dat de douane een duidelijke en begrijpelijke onderbouwing van de voorgenomen beslissing zal moeten geven, zodat de belanghebbende vervolgens effectief in staat wordt gesteld om op een zinvolle wijze invulling aan het recht op verdediging te geven. In de praktijk schort het hier best wel eens aan helaas.

Besluiten die niet begrijpelijk zijn worden aangekondigd of de douane laat na op zorgvuldige wijze opgave te doen van de feitelijke en juridische onderbouwing van de voorgenomen beschikking. De belanghebbende stelt gerechtvaardigde vragen over het voorgenomen besluit, maar krijgt daarop geen of nauwelijks een antwoord. Ook zien wij regelmatig dat de belanghebbende in de voorprocedure een goed onderbouwde reactie geeft met daarin valide punten. In de daaropvolgende besluitvorming lijkt de douane vervolgens deze inbreng niet te hebben meegewogen. De tekst van de UTB wijkt nauwelijks af van de het voornemen, en de inbreng van de belanghebbende wordt weliswaar samengevat weergegeven, maar de douane weerlegt deze niet met steekhoudende argumenten. De voorprocedure wordt daarmee eigenlijk een spreekwoordelijke  'rituele dans'. Er is weliswaar een voorprocedure, maar zonder dat het verdedigingsrecht daadwerkelijk wordt gerespecteerd.

Het is de vraag of in zulke gevallen eigenlijk niet evenzeer sprake is van schending van het verdedigingsbeginsel als in gevallen dat er in het geheel geen vooraankondiging is toegestuurd. Wij menen dat de voorprocedure geen formele plichtpleging zou moeten zijn. De verwijzing in overweging 27 van het DWU naar het Handvest van de grondrechten van de EU, maakt duidelijk dat het recht om vooraf te worden gehoord een grondrecht is. Dat betekent dat de douane de belanghebbende in de voorprocedure dus daadwerkelijk in staat moet stellen adequaat te reageren. Dat houdt naar onze mening onder meer ook in het proactief en tijdig beschikbaar stellen van alle relevante informatie, het duidelijk aankondigen van een, op zich begrijpelijk, besluit en de volledige onderbouwing van dat besluit op basis van de feiten en regelgeving die de beslissing ook kunnen dragen.

Verdedigingsbeginsel niet alleen van toepassing op douanerechten

Verder geldt dat het verdedigingsbeginsel een breder bereik heeft en niet alleen van toepassing is op de heffing van douanerechten. Zo is het verdedigingsbeginsel ook van toepassing op belastingen waarbij nationale bepalingen uitvoering geven aan het Europese recht. Sprekende voorbeelden zijn de omzetbelasting en de accijnzen, waarbij in de nationale wetgeving uitvoering wordt gegeven aan Europese richtlijnen.

Zo kwam de Hoge Raad recent nog tot een oordeel dat indien de belastingplichtige, vóór het vaststellen van de naheffingsaanslag omzetbelasting was gehoord, een inbreng had kunnen leveren waarvan niet kan worden uitgesloten dat zij tot een besluit met een andere afloop had kunnen leiden. De inspecteur had in die zaak geen goede gronden aangevoerd die rechtvaardigen dat de belastingplichtige niet voorafgaand aan het opleggen van de naheffingsaanslag omzetbelasting was gehoord. De naheffingsaanslag werd daarom door de Hoge Raad vernietigd[10].

Het blijft van belang om in iedere procedure alert te zijn op een mogelijke schending van het verdedigingsbeginsel.

Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel? Neem dan contact op met Arjan Wolkers, douanespecialist bij Ploum advocaten.

Meer trade updates lezen? Klik hier.