Een nieuwe koers voor het vertrouwensbeginsel: de overheid is voortaan sneller gebonden aan het woord van een ambtenaar!

Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) van 29 mei 2019 blijkt dat een toezegging van een ambtenaar een bestuursorgaan veel sneller bindt. Dit betekent dat als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel waarbij wordt gesteld dat gerechtvaardigd is vertrouwd op een toezegging van een ambtenaar, dit beroep sneller zal slagen dan in eerdere jurisprudentie het geval was. De Afdeling maakt in haar uitspraak duidelijk dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel de volgende drie vragen moeten worden beantwoord:

1. Kwalificeert de uitlating of gedraging als een toezegging?
2. Kan de toezegging aan het bestuursorgaan worden toegerekend?
3. Wanneer moet de toezegging ook door de overheid worden nagekomen?

Vraag 1: kwalificeert de uitlating of gedraging als een toezegging?

Om te bepalen of een uitlating kwalificeert als toezegging, overweegt de Afdeling dat de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een ‘redelijk denkende burger’ overkomt en minder op de bedoeling van het bestuursorgaan. De Afdeling overweegt in dat kader dat de uitlating van een ambtenaar de indruk moet wekken dat het een bewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan betreft. Bovendien moet deze uitlating zien op de manier waarop van een bevoegdheid gebruik zal worden gemaakt. De Afdeling geeft hierbij een aantal concrete uitgangspunten mee:

1. het maakt niet uit of de uitlating mondeling of schriftelijk is gegeven;
2. de uitlating moet zien op een concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval vormen dus in ieder geval géén toezegging;
3. als een uitdrukkelijk voorbehoud is gemaakt, is ook geen sprake van een toezegging. PAS OP: Algemene disclaimers bij een uitlating zijn niét voldoende om te kunnen spreken van zo’n voorbehoud. Algemene disclaimers die onder een e-mail staan kwalificeren dus niet als zo’n voorbehoud;
4. de burger dient te goeder trouw te zijn, wat inhoudt dat hij de relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven aan de bestuurder of ambtenaar. De burger kan ook geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel als hij wist of had moeten weten dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten zijn bevoegdheid lag (bijvoorbeeld: een baliemedewerker die een toezegging doet over een evenementenvergunning);
5. de deskundigheid van de burger speelt ook een belangrijke rol. Als de burger bijvoorbeeld een gemeenterechtjurist is die volledig op de hoogte is van de bevoegdsverdeling binnen een gemeente, zal een beroep op het vertrouwensbeginsel minder snel slagen.

Vraag 2: kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

Wanneer een burger er van mocht uitgaan dat de toezeggende ambtenaar de opvatting van het bevoegde bestuursorgaan weergeeft, kan de toezegging aan dit bestuursorgaan worden toegerekend. Het is dus de vraag wanneer een burger hiervan mag uitgaan. De Afdeling noemt een concreet voorbeeld wanneer dit in ieder geval zo is. De Afdeling licht toe dat een wethouder of inspecteur het college van burgemeester en wethouders kan binden aan zijn toezegging, als hij de indruk wekt dat hij namens het college spreekt. Dit telt echter alleen indien de toezegging ziet op zijn werkterrein of portefeuille. Een wethouder met handhaving in zijn portefeuille kan dus geen bindende mededelingen doen over het onderwerp onderwijs. Bovendien moet de burger niet hebben geweten dat de wethouder niet bevoegd is. De burger moet dus niet door een ander daarop zijn gewezen.

Vraag 3: wanneer moet de toezegging door de overheid worden nagekomen?

Volgens de Afdeling hoeven de verschuivingen zoals omschreven in de eerste en tweede vraag niet te betekenen dat toezeggingen vaker moeten worden nagekomen. Wel betekent het dat eerder een belangenafweging worden gemaakt tussen twee belangen: het belang van degene aan wie de toezegging is gedaan en de belangen die geraakt worden indien het bestuursorgaan de toezegging nakomt. Denk dan bijvoorbeeld aan belangen van derden, eventuele strijd met de wet en het algemeen belang.  Indien deze belangen zwaarder wegen, kan voor het bestuursorgaan er voor kiezen om de toezegging niet na te komen. Dan kan wel de verplichting ontstaan om de schade te vergoeden die er zonder de toezegging niet zou zijn geweest.

Gevolgen van deze uitspraak en belangrijke tips voor de gemeentelijke praktijk

Deze nieuwe koers met betrekking tot het vertrouwensbeginsel zorgt ervoor dat een bestuursorgaan voortaan sneller gebonden is aan een toezegging van een ambtenaar. Het is voor de gemeentelijke praktijk van belang dat in het contact met burgers geen standpunten worden ingenomen zonder echt zeker te weten dat dat ook het standpunt is van het betreffende bestuursorgaan. Zekerheidshalve kunnen uitdrukkelijke en specifieke voorbehouden worden gemaakt in het contact met burgers.

Vragen of opmerkingen?

Hebt u vragen of opmerkingen naar aanleiding van dit bericht? Neem dan contact op met Sanne Heestermans of Richard van Oevelen via s.heestermans@ploum.nl of r.vanoevelen@ploum.nl.