Eerste Nederlandse gemeenten stellen eigen windturbinenormen vast

In een tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de "Afdeling") d.d. 30 juni 2021 inzake het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid heeft de Afdeling geoordeeld dat de algemene normen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling niet meer gebruikt mogen worden voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van ruimtelijke besluiten.[1] Het gevolg van deze uitspraak is dat ruimtelijke besluiten voor windparken, zoals bestemmingsplannen, niet meer kunnen worden vastgesteld zolang er geen planMER is opgesteld. De wetgever verwacht medio 2023 nieuwe windturbinenormen te hebben geïmplementeerd. De Afdeling heeft gewezen op een “escape” voor ruimtelijke besluiten in de tussentijd. Lokale autoriteiten kunnen hun eigen windturbinenormen vaststellen en op basis daarvan een ruimtelijk besluit nemen. De eerste Nederlandse gemeenten hebben dergelijke eigen windturbinenormen inmiddels vastgesteld. In dit blogbericht berichten wij u over de laatste stand van zaken.

Vonnis van de Afdeling in het kort

De Afdeling oordeelde in de uitspraak dat de algemene milieubepalingen in paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit en paragraaf 3.2.3 van de Activiteitenregeling niet meer door gemeenten kunnen worden toegepast bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een ruimtelijk besluit (zoals een bestemmingsplan of omgevingsvergunningen in afwijking van een bestemmingsplan) over de exploitatie van windparken met drie of meer windturbines.[2] Deze nationale regels hadden betrekking op onderwerpen als geluid, slagschaduw en externe veiligheid.

Volgens de Afdeling vloeit het arrest voort uit het Nevele-arrest van het Europees Hof van Justitie.[3] Het Hof van Justitie oordeelde in deze Belgische zaak dat een milieueffectbeoordeling (planMER) in de zin van de richtlijn betreffende de strategische milieueffectbeoordeling (de "SMB-richtlijn")[4] had moeten worden uitgevoerd voordat de algemene regels voor windturbines in Vlaanderen werden vastgesteld. Een planMER is een procedure-instrument om de mogelijke milieueffecten van een voorgesteld plan en de redelijke alternatieven daarvoor, die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, te beoordelen en te evalueren. Gelet op het Nevele-arrest oordeelde de Afdeling dat voor de algemene regels in het Activiteitenbesluit een vergelijkbaar kader geldt, omdat de Nederlandse algemene windturbinebepalingen in het Activiteitenbesluit grote gelijkenissen vertonen met de Vlaamse bepalingen. De windturbinebepalingen moeten daarom worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn. In het arrest heeft de Afdeling de eerdere lijn die in soortgelijke gevallen werd gevolgd, verlaten.[5] Naar onze mening is de hernieuwde visie van de Afdeling juist in het licht van de uitspraak van het Hof van Justitie.

Gevolgen van de uitspraak

De consequentie van de uitspraak is dat, zolang er geen planMER is gemaakt en de bepalingen in het Activiteitenbesluit/de Activiteitenregeling (mogelijk) hierop zijn aangepast, er geen ruimtelijke besluiten kunnen worden genomen op basis van de algemene bepalingen voor windparken in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Het is nu aan de wetgever om een milieueffectbeoordeling uit te voeren en de nationale regelgeving voor windturbines opnieuw vast te stellen. De wetgever heeft aangegeven dat de aanpassingen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling op basis van de milieueffectbeoordeling naar verwachting medio 2023 zullen worden doorgevoerd.[6] Hiervoor is door de wetgever een speciaal Actieprogramma opgesteld. De eerste stap in het maken van de MER is de notitie "Notitie Reikwijdte Detailniveau voor het planMER Windturbinebepalingen" d.d. 22 december 2021, die tot 16 februari 2022 voor eenieder ter inzage is gelegd.[7] Zodra de notitie definitief is, zal de planMER worden opgesteld. Op basis van de notitie verwachten wij dat in de planMER in ieder geval de onderwerpen geluid, externe veiligheid, landschap en cultuurhistorie, natuur, stedelijk gebied, radar- en laagvlieggebieden, archeologie, slagschaduw, verblinding door reflecterende lichten, schade aan oppervlaktewater en de gevolgen voor recreatie en toerisme aan de orde komen.

Lokale autoriteiten kunnen hun eigen normen vaststellen

In de tussentijd kunnen lokale overheden hun eigen normen voor geluid, slagschaduw, verblinding door reflecterend licht en (externe) veiligheid vaststellen en op basis daarvan een ruimtelijk besluit (o.a. een bestemmingsplan of omgevingsvergunning voor afwijking van een bestemmingsplan) verlenen, aldus de Afdeling. Als zij dat doen, moeten de lokale overheden goed uitleggen waarom voor die normen is gekozen voor het betrokken windpark. De toelichting moet actueel zijn en specifiek van toepassing op de situatie van het windpark. Het voorgaande leidt tot complexere ruimtelijke procedures voor windparken, aangezien de lokale overheden voor elk windpark afzonderlijk moeten bepalen wat een aanvaardbaar niveau van milieubescherming is.

Eerste gemeenten stellen lokale windturbinenormen vast

Inmiddels hebben verschillende gemeenten eigen lokale windturbinenormen vastgesteld. Tevens zijn verschillende lokale windturbinenormen in ontwikkeling. Wij bespreken hierna een aantal voorbeelden.

Windpark Delfzijl Zuid

Ten aanzien van de uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld dat de gemeente binnen 26 weken de gebreken in de ruimtelijke besluiten moet herstellen of een ander besluit moet nemen en de Afdeling moet informeren over de uitkomst daarvan. Op de website van de gemeente Eemsdelta hebben wij geconstateerd dat de gemeenteraad op 21 december 2021 een gewijzigd bestemmingsplan voor de Uitbreiding heeft vastgesteld en lokale normen heeft ingevoerd op basis van rapporten van twee adviesbureaus.[8] De norm voor geluidhinder in het bestemmingsplan is gelijk gebleven aan de norm in het voormalige artikel 3.14a lid 1 van het Activiteitenbesluit (maximaal 47 dB Lden en maximaal 41 dB Lnight aan de gevel van gevoelige gebouwen). De norm voor slagschaduw is strenger geworden dan in het Activiteitenbesluit/de Activiteitenregeling. De gemeente stelt de slagschaduwnorm in het bestemmingsplan op 0 uur voor woningen en 6 uur voor gevoelige objecten. Op het eerste gezicht lijken de normen door de gemeente goed onderbouwd.

Windpark Beuningen

Ook de gemeente Beuningen heeft zich aan eigen windturbinenormen gewaagd. Op 23 november 2021 stelde de gemeenteraad het bestemmingsplan “Windpark Beuningen” vast ten behoeve van de ontwikkeling van een vijftal windturbines. De normen voor geluid en externe veiligheid zijn vrijwel gelijk aan de landelijke normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Het bestemmingsplan bevat een aanvullende planregel met betrekking tot laagfrequent geluid om de handhaafbaarheid daarvan beter te waarborgen. Voor slagschaduw had de gemeenteraad eerder al een eigen norm vastgesteld van 0 uur op woningen. In het bestemmingsplan is een aanvullende regel opgenomen die erop toeziet dat maximaal 6 uur slagschaduw op kantoren valt. Dit strekt verder dan de normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.

Burgerwindpark A2 Lage Rooijen – herstelbesluit

Het bestemmingsplan “Burgerwindpark A2 Lage Rooijen” is reeds op 2 november 2020 vastgesteld door de gemeenteraad van Maasdriel, maar is vanwege ingestelde beroepen nog niet onherroepelijk. Vanwege de hiervoor besproken tussenuitspraak van de Afdeling, heeft de gemeente ervoor gekozen een herstelbesluit te nemen en daarmee planregels toe te voegen met lokale normen over de aspecten geluid, slagschaduw, lichthinder en externe veiligheid. Met betrekking tot slagschaduw is, net als in Beuningen en Delfzijl, gekozen voor een strengere norm van (in dit geval) maximaal 6 uur per jaar op gevoelige bestemmingen. De norm voor windturbinegeluid is opgenomen als cumulatieve norm voor de windturbines gezamenlijk. Een handhavings- en rekenmethodiek, waarmee kan worden bepaald of aan de geluidsnormen kan worden voldaan, is als bijlage aan de planregels gehecht. De normen voor lichthinder en externe veiligheid zijn vrijwel gelijk gebleven aan de normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling.

Conclusie

Kortom, van de geboden “escape” wordt veelvuldig gebruik gemaakt. Gemeenten stellen eigen windturbinenormen vast en zorgen er op die manier voor dat de ontwikkeling van windturbineparken niet stil komt te staan in afwachting van de nieuwe, landelijke normen. Voor de praktijk wordt zeer interessant om te bezien of de lokale windturbinenormen in beroepsprocedures door de Afdeling in stand worden gelaten, en welke voorwaarden daarvoor door de Afdeling aan de lokale windturbinenormen worden gesteld.