De EU classificatie van duurzame beleggingen: nieuwe regels voor de financiering van aardgas en kernenergie-investeringen

De energietransitie in Europa moet dit decennium een belangrijke impuls ondergaan volgens de plannen die zijn opgenomen in het Nederlandse Energieakkoord, het Coalitie akkoord van het zojuist aangetreden kabinet en het pakket aan wetgeving dat vorige zomer is voorgesteld door Eurocommissaris Timmermans in het kader van de Green Deal (“Fit for 55”). Met deze transitie worden in veel economische sectoren van evenzoveel betrokkenen (overheden, organisaties, ondernemingen en private personen) ingrijpende stappen gevraagd. Voor de langdurige financiering van deze stappen worden thans in de EU (net als in de Verenigde Staten) omvangrijke financieringsplannen opgesteld en aanzienlijke bedragen aan subsidies, leningen en andere financieringsvormen beschikbaar gesteld. Voor de Europese landen is in het kader van de bestrijding van de Covid-gevolgen een programma ter waarde van 750 miljard EURO opgesteld waarvoor alle lidstaten, ook Nederland, in aanmerking komen. Daarnaast is er voor de promotie van energie gerelateerde investeringen op ruime schaal aanvullende Europese financiering mogelijk.

Een succesvolle aanwending van deze financiering brengt mee dat de investeringen voor CO2 reductie of de-carbonisatie kunnen worden geclassificeerd of gescreend aan de hand van uniforme standaarden en criteria. Daarmee kan naleving van de verplichtingen die de landen ten opzichte van elkaar aangegaan, effectief en daadwerkelijk worden geverifieerd. Onjuist of ontoereikend gebruik van de indelingseisen (“greenwashing”) wordt tegengegaan. De Europese Unie is als een van de voortrekkers van het Akkoord van Parijs sinds enkele jaren aan de slag om gaandeweg de regels voor deze classificatie tot in detail op te stellen

Het Europese raamwerk voor duurzame beleggingen (taxonomie)

De basis voor die regels kwam in maart 2020 tot stand via een verordening van het Europees Parlement en de Raad van ministers (Verordening 2020/852). Sindsdien is dit raamwerk stap voor stap uitgebouwd met zogenaamde gedelegeerde verordeningen, die zijn vastgesteld door de Europese Commissie. Verordeningen werken in de EU volledig verplichtend voor burgers en ondernemingen als een nationale wet in iedere lidstaat.

In dit geval bedient de Unie zich daarbij (met instemming van de lidstaten en het Europese Parlement) van rechtstreekse (Brusselse) uitwerking en toepassing van de regels. De precieze gelding en toepassing daarvan komen met verordeningen aanzienlijk effectiever tot stand. Dat wijkt af van andere vormen van integratie en harmonisatie van nationale wetgeving,  die jarenlang in de Europese Unie werden gehanteerd maar langzamer verliepen en ook tot meer verschillen tussen de behandeling van ondernemingen in de afzonderlijke landen konden leiden. Met verordeningen hoeven de lidstaten de regels niet meer om te zetten in nationale wetgeving en ook hun uitvoeringslast is beperkter.

De raamwerkverordening uit 2020 legt de grondslag voor deze classificatie. De Europese Commissie is dan de aanjager van die uitwerkingswetgeving. Op grote schaal wordt gedurende het proces het advies ingewonnen van internationale experts uit diverse wetenschappelijke gremia. Ook nationale ministeries, nationale onderzoeksinstellingen en de diensten van de Commissie en andere Europese instituten worden op grote schaal bij de opstelling van regels in verordeningen betrokken. In de zomer van 2021 stelde de Commissie twee gedelegeerde verordeningen vast voor diverse economische activiteiten als bosbouw, de productie van velerlei goederen, de opwekking en het transport van verschillende categorieën energie en voor vervoer in het algemeen. Daarmee kan worden vastgesteld dat de geplande activiteiten  op ecologische wijze ten goede komen aan een duurzame werking van het economisch proces en dus ook in aanmerking kunnen komen voor (mede-)financiering vanuit de EU fondsen. Deze classificatievoorwaarden faciliteren de vele maatregelen die door ondernemingen en nationale overheden voor de energietransitie worden genomen.

Deze voorwaarden richten zich tot de financiële instellingen zoals vermogensbeheerders, kredietinstellingen, beleggers en verzekeraars in staat om via uniform geldende criteria het nut en de bijdrage aan de transitie te kunnen vaststellen. Met de gedelegeerde verordeningen is aldus gaandeweg een omvangrijk lichaam tot stand gekomen om aan de voorwaarden en indelingen voor classificatie als duurzame activiteit te worden erkend. Dit bouwwerk sluit nauw aan bij de andere onderdelen van energiemaatregelen zoals de geldstromen die voor de tussenstap van 2030 van de grond zijn gekomen en de meer beleidsmatig georiënteerde regels die voor CO2 reductie en voor duurzaamheid zijn gaan gelden. Het is zeer wel denkbaar dat de classificatiecriteria voor de taxonomie ook in andere delen van de wereld zullen worden overgenomen.

De nieuwe voorwaarden voor de energiebronnen uit aardgas en kernenergie

In dit pakket van EU regels werden tot nu toe de voorwaarden voor investeringsprojecten op basis van aardgas en kernenergie niet uitvoerig beschreven. Op 2 februari 2022 stelde de Commissie een nieuwe gedelegeerde verordening vast,  die deze leemte opvult. Daar ging langdurig nader onderzoek en intern beraad tussen de 27 EU lidstaten aan vooraf. Dat ligt voor deze twee energiebronnen, gezien hun gevoeligheid, voor de hand. De opvattingen daarover en de belangen daarbij zijn in de lidstaten betrekkelijk tegengesteld. Er zijn onder hen uitgesproken voor- én tegenstanders van kernenergie, onder andere vanwege het vraagstuk van de opslag van kernafval.

Het tegengaan van fossiele brandstoffen als kolen en olie komt de CO2 reductie ten goede. Het gebruik van aardgas zou idealiter moeten worden teruggebracht om het niveau van zero-emissie in 2050 te halen. Bij deze energiebron moest de Commissie echter ook rekening houden met het ontbreken van voldoende grootschalige alternatievenen (zon, wind, aardwarmte), nieuwe verhoudingen op de gasmarkt (Rusland, Gronings gas, LNG) en transport van aardgas naar Europa (Nord Stream 2).

De Commissie heeft in de nu gepubliceerde voorwaarden voor de erkenning als duurzame en voor financiering acceptabele activiteit een tussenpositie ingenomen, waarin beide bronnen onder strenge voorwaarden (nog een tijd) deel kunnen blijven uitmaken van de onvermijdelijke energiemix in Europa. Voor het opslaan van kernafval moet het onderzoek naar opslagmogelijkheden en -locaties worden voortgezet. Vanaf 2045 moeten de nieuwe kerncentrales worden gebouwd op basis van de technologie voor een nieuwe generatie centrales (III+). Bestaande centrales moeten uiterlijk in 2035 zijn omgezet om aan de nieuwste technologie te voldoen.

Gasgestookte centrales dienen volledig een gasvormige energiebron te hebben en de gebruikte technologie moet aan de hoogste standaarden voldoen. Uiterlijk per 2035 dient de exploitatie van deze gascentrales zo veel mogelijk te zijn overgestapt op gas uit hernieuwbare bronnen.

Daarmee lijkt de Commissie bij de tegengestelde posities van lidstaten behoedzaam een tussenoplossing te hebben gevonden. Volgens de algemene regels stuurt de Commissie haar nieuwe regels en voorwaarden  nu naar het Europees Parlement en de Raad van ministers. Daarmee krijgt de gedelegeerde verordening kracht van wet, tenzij een van die instellingen dat zou blokkeren. De kans daarop lijkt niet heel groot. Het Parlement beslist daarover bij meerderheid; de Raad heeft zelfs een gekwalificeerde meerderheid nodig. Enkele lidstaten zijn daarvoor niet voldoende.