Laatste ontwikkelingen rondom financiële participatie bij hernieuwbare energieprojecten

De laatste maanden hebben belangrijke ontwikkelingen plaatsgevonden rondom financiële participatie bij hernieuwbare energieprojecten. De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat – Klimaat en Energie heeft de Tweede Kamer (“Staatssecretaris”) op 1 september 2021 in een kamerbrief geïnformeerd over de laatste ontwikkelingen op het gebied van financiële participatie bij hernieuwbare energieprojecten.[1] Daarnaast is de Handreiking RES 2.0 met bijbehorende werkbladen in oktober 2021 gepubliceerd. Worden de eerste stappen gezet naar de juridische afdwingbaarheid van financiële participatie? In dit blogbericht informeren wij u over de laatste stand van zaken.

Financiële participatie – achtergrond en doelstellingen

In het Klimaatakkoord is vastgelegd dat 70% van alle elektriciteit in 2030 uit hernieuwbare bronnen zal komen. Deze afspraak is belangrijk om de nationale klimaatdoelen te halen.[2] Gekozen is voor een onderverdeling van Nederland in verschillende regio’s die alle een Regionale Energie Strategie (“RES”) vaststellen. In juli 2021 hebben de RES-regio’s een RES 1.0 opgeleverd en ingediend bij het Nationaal Programma RES (“NP RES”). In deze RES’en is aangegeven op welke locaties hernieuwbare energieprojecten in ontwikkeling en/of mogelijk zijn.

Participatie en acceptatie worden in het Klimaatakkoord van groot belang geacht voor de ruimtelijke inpassing van de energietransitie en daarmee voor de uitvoerbaarheid van hernieuwbare energieprojecten.[3] In de kamerbrief geeft de Staatssecretaris nogmaals aan dat participatie cruciaal is in de energietransitie. Nieuwe ontwikkelingen van wind- en zonneparken kunnen immers in de praktijk op veel weerstand rekenen.

Het kabinet streeft naar een zo goed mogelijke verdeling van lusten en lasten van hernieuwbare energieprojecten. Financiële participatie vormt daar een belangrijk hulpmiddel voor. Bij financiële participatie investeert de omgeving in het project en/of ervaart de voordelen van de opbrengsten van het project.[4] Er bestaan verschillende varianten om financiële participatie vorm te geven, bijvoorbeeld door middel van mede-eigenaarschap, financiële deelneming, een omgevingsfonds of een omwonendenregeling.[5] Het kabinet streeft naar 50% lokaal eigendom in 2030. Van dit streven kan lokaal worden afgeweken omwille van lokale of project-gerelateerde redenen.

Financiële participatie moet worden onderscheiden van procesparticipatie, dat voorafgaand overleg en/of inhoudelijke betrokkenheid van omwonenden en andere belanghebbenden bij de officiële besluitvormingsprocedure omvat. In dit blogbericht zullen wij verder niet ingaan op procesparticipatie.

Financiële participatie vooralsnog juridisch niet afdwingbaar

Financiële participatie kan op basis van het huidige omgevingsrechtelijke kader niet als vereiste worden gesteld voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en/of het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan.[6] In recente rechtspraak is bepaald dat het niet voldoen aan de inspanningsverplichting tot het creëren van draagvlak (in de vorm van procesparticipatie) een reden kan zijn om medewerking aan het plan te weigeren, indien participatie in decentraal beleid is voorgeschreven.[7] Uit rechtspraak volgt voorts dat het bieden van financiële participatie een manier is om aan voornoemde inspanningsverplichting te voldoen.[8] Er bestaat echter geen wettelijke grondslag voor een inspanningsplicht voor financiële participatie an sich.[9] Decentrale overheden kunnen evenmin afdwingen dat financiële participatie daadwerkelijk tot stand wordt gebracht (de zogeheten resultaatsverplichting).[10] In de praktijk zien wij wel vaak dat de (inspanningsplicht voor) financiële participatie onderdeel vormt van de anterieure overeenkomst die op vrijwillige basis met de ontwikkelaar wordt gesloten.

De Omgevingswet treedt naar verwachting in juni 2022 in werking en vervangt daarmee het huidige omgevingsrechtelijke kader. Anders dan voor procesparticipatie zal de Omgevingswet in eerste instantie geen wijzigingen met zich brengen ten aanzien van de bevoegdheid om financiële participatie af te dwingen. Financiële participatie kan wel gestimuleerd worden via decentraal beleid. Zowel het huidige wettelijke kader als de Omgevingswet bevatten aldus geen juridisch instrumentarium om financiële participatie af te dwingen.

Een overzicht van de laatste ontwikkelingen

In de kamerbrief komen de laatste ontwikkelingen op het gebied van financiële participatie aan de orde. De belangrijkste zetten wij hierna uiteen.

De Staatssecretaris benoemt, mede in reactie op de motie Dik-Faber/Sienot, in de eerste plaats dat de RES-regio’s vrijwel allemaal in juli 2021 een RES 1.0 hebben opgeleverd. Vervolgens gaat zij in op de doelstelling om te streven naar 50% lokaal eigendom uit het Klimaatakkoord. Lokaal eigendom kan volgens de Staatssecretaris onder meer met energiecoöperaties worden gerealiseerd. Organisaties zoals de Participatiecoalitie kunnen startende coöperaties ondersteunen.[11]

In de motie Dik-Faber/Sienot was verzocht om concrete invullingen van het streven naar 50% lokaal eigendom in de (concept-)RES’en en de ondersteuning van energiecoöperaties in de ontwikkeling en professionalisering. In reactie hierop vermeldt de Staatssecretaris dat uit metingen van RVO blijkt dat inmiddels 623 energiecoöperaties zijn opgericht. Daarnaast is recent het Ontwikkelfonds voor energiecoöperaties in het leven geroepen, waaraan het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat 10 miljoen euro bijdraagt. Met dit fonds kunnen coöperaties een deel van de aanloopkosten voor coöperatieve duurzame energie op land voorfinancieren.[12]

Vervolgens benoemt de Staatssecretaris dat vanuit het Rijk de nodige aanvullende ondersteuning geboden wordt aan decentrale overheden. De Staatssecretaris wijst ter illustratie op de website www.energieparticipatie.nl, ontwikkeld door NP RES, en ondersteunende producten zoals de participatiewaaier[13] en de juridische oplegger en factsheet ‘Bevoegdheden overheden bij procesparticipatie en financiële participatie’.[14] Deze documenten bieden handvatten voor het bewerkstellingen van financiële participatie.

Motie Bruins c.s. – onderzoek juridisch instrumentarium

De Staatssecretaris gaat in op de wijze van invulling van het verzoek in de motie Bruins c.s.), om te bezien of een aanvullend juridisch instrumentarium nodig is om financiële participatie te borgen. De Staatssecretaris geeft aan dat financiële participatie een middel is om draagvlak te vergroten, maar geen doel op zichzelf. De Staatssecretaris heeft in samenspraak met IPO en VNG onderzocht of het huidige juridische instrumentarium een knelpunt is voor de realisatie van financiële participatie. Conclusie van deze verkenning is dat er niet zozeer knelpunten worden ervaren in het juridisch instrumentarium, maar dat er vooral behoefte bestaat aan handvatten om binnen het huidige en toekomstige wettelijk kader invulling te geven aan het streven naar financiële participatie. De Staatssecretaris verwijst vervolgens naar de ondersteuning die reeds in gang is gezet.

Handreiking RES 2.0 – concrete tools en aanpakken

Tot slot benoemt de Staatssecretaris dat zij samen met IPO en VNG heeft gewerkt aan basisteksten voor financiële participatie; een beleidskader voor decentrale overheden en twee uitvoeringspraktijken om financiële participatie te verwezenlijken (via het traditionele besluitvormingsproces en een maatschappelijke tender). De basisteksten zijn in oktober 2021 gepubliceerd in de vorm van werkbladen op www.regionale-energiestrategie.nl, als bijlagen bij de Handreiking RES 2.0. Deze Handreiking dient als ondersteuning van de verdere uitvoering van de RES’en 1.0 en het opleveren van de RES’en 2.0 in juli 2023. De Handreiking 2.0 verwijst in paragraaf 4.1.2 voor financiële participatie naar de concrete aanpakken en tools die daarvoor zijn opgesteld.

Tot slot

Er zijn vooralsnog geen wijzigingen met betrekking tot financiële participatie. Zowel in de laatste kamerbrief als in de Handreiking RES 2.0 gaat men ervan uit dat geen resultaatsverplichting aan de initiatiefnemer kan worden opgelegd ten aanzien van financiële participatie. Resultaatafspraken kunnen wel op basis van vrijwilligheid worden overeengekomen in privaatrechtelijke overeenkomsten. Tot slot is het belangrijk te vermelden dat het bevoegd gezag volgens de Staatssecretaris financiële participatie als zacht criterium kan gebruiken bij een maatschappelijke tender indien sprake is van plannen die op vergelijkbare wijze invulling geven aan de Wro.

Met verschillende monitors wordt de stand van zaken rondom participatie bijgehouden. Dit najaar verschijnt de eerste monitor sinds de nulmeting van 30 juni 2020.[15] De verwachting is dat de eerste echte resultaten pas tijdens de tweede meting (volgend jaar) zichtbaar zullen zijn, aangezien daarbij de projecten worden meegenomen die na het Klimaatakkoord van start zijn gegaan. Op basis van de uitkomsten van de tweede meting zal worden beoordeeld of en welke nieuwe maatregelen nodig zijn. Over de wijze van beoordeling zal de Staatssecretaris de Tweede Kamer in het voorjaar van 2022 informeren. Voorlopig blijft het huidige juridische instrumentarium nog van kracht.