Wisselende scenario’s voor de kernenergie als bron van elektriciteit: Europeesrechtelijke aanknopingspunten

Een recent arrest van het Hof van Justitie werpt een nuttige blik op de speelruimte die lidstaten hebben om hun wezenlijke belang van energiezekerheid te behartigen en de marges die de EU regels daarvoor kunnen inhouden.

Inleiding

De zaak betrof Belgische wetgeving waarbij de voorgenomen sluiting en ontmanteling van de zeven kerncentrales (in Doel en Tihange, geëxploiteerd door Electrabel) werden herzien en hun levensduur voor een nieuwe periode van 10 jaar werd verlengd. De sluiting was in gang gezet in 2003, toen ook in veel andere Europese landen vanwege de grote risico’s (Tjernobyl, Fukushima) werd nagedacht over de stopzetting van kernenergie. De uitputting van olie- en gasvoorraden en de uitstoot van CO2 (Parijs) brachten evenwel een ommekeer in die aanpak. België was voor meer dan de helft van haar energiebehoefte afhankelijk van kernenergie. Het alternatief van steenkool, olie en gas was niet meer aanvaardbaar. Verlenging was eveneens noodzakelijk, omdat het onderzoek naar de bevoorrading met elektriciteit uit omringende landen en de daarvoor benodigde netwerkaansluitingen nog niet was afgerond. De stopzetting van bestaande kerncentrales werd bij wet teruggedraaid en ingewisseld voor een verlengde levensduur tot 2025 en een programma van bijbehorende moderniseringen en de-activering in de periode daarna.

Twee grote milieuorganisaties, een uit Wallonië en een uit Vlaanderen, vroegen bij het Belgische Grondwettelijk Hof om de nietigverklaring van deze wet wegens strijd met verschillende internationale en EU verplichtingen. De kern daarvan was dat het besluit om de kerncentrales te blijven inzetten zonder milieueffectrapportage (MER) was genomen en dat vervolgens bij de besluitvorming de belangen van energiezekerheid en milieubescherming vooraf niet goed waren afgewogen. De Belgische rechter legde de zaak met een rits van uitlegvragen voor aan het Hof in Luxemburg en stuurde ook een fors dossier met de processtukken mee. De uitkomst daarvan leest als een grondige beschrijving van belangrijke Europese milieuregels, die ook in andere EU landen, waaronder Nederland, met bijzondere aandacht zal worden bestudeerd.

Zorgvuldige besluitvorming: MER en Habitat

Dit Europese kader laat belangrijke onderdelen van het milieu- en energiebeleid over aan de vrijheid van de lidstaten. Er zijn op zich duidelijke verplichtingen over CO2-emissies als gevolg van energieproductie op basis van (vooral) fossiele brandstoffen. Daarnaast liggen de belangrijkste algemene EU voorschriften met name op het vlak van de beoordeling van de effecten van plannen en projecten voor de milieubescherming, die voorafgaande aan de verlening van een vergunning moet plaatsvinden (MER of tegenwoordig MEB – milieueffectbeoordeling) en ten tweede de belangen waaraan bij vergunningen met grote precisie recht moet worden gedaan (bijvoorbeeld de Vogelrichtlijn of Natura 2000-gebieden met de Habitatrichtlijn). Zo ook hier. De impact van deze Habitatrichtlijn is overigens inmiddels ook in Nederland voor de stikstofemissies duidelijk geworden. Vergunningen voor de uitbreiding van agrarische bedrijven en andere activiteiten (aanleg van wegen, een racecircuit, luchthavens, proefboringen) zijn bij de Raad van State stil komen te liggen.

Het Hof begint in dit arrest met de vraag over de toepassing van de MER- of MEB-verplichtingen uit de EU richtlijn. Aan de hand van het meegestuurde dossier kan het Hof zelf vaststellen dat de Belgische wet tot verlenging van de levensduur van de kerncentrales een project vormt, dat gepaard gaat met aanzienlijke investeringen en werkzaamheden ter waarde van 700 miljoen EUR waarmee de inmiddels noodzakelijke veiligheidsvoorzieningen worden aangebracht. Ook al betreft het bestaande kerncentrales, vanwege deze ingrijpende aanpassingen die aanzienlijke milieueffecten genereren moet voorafgaand een nieuwe milieubeoordeling worden uitgevoerd. Dat was hier niet gebeurd. Volgens de richtlijn kan de nationale overheid om de bevoorradingszekerheid met elektriciteit te waarborgen in uitzonderlijke en spoedeisende situaties van een dergelijke beoordeling afzien. Of dat hier terecht is gebeurd moet de Belgische rechter verifiëren.

Bij de vraag over de toepasselijkheid van de Habitatrichtlijn (“een passende beoordeling van significante gevolgen voor beschermde Natura 2000-gebieden”) wijst het Hof erop dat de centrales van Doel zich op de oevers van de Schelde bevinden, vlakbij gebieden die op grond van de Habitat- en de Vogelrichtlijn worden beschermd en waar zich beschermde soorten ontwikkelen. Die gevolgen zijn, aldus het Hof, onmiskenbaar door de grote hoeveelheden water die voor het koelingssysteem aan de rivier worden onttrokken maar ook vanwege het risico dat zich een ernstig ongeval zou kunnen voordoen. Dat alleen al verhindert de toestemming van de wet voor het project langs de normale beoordelingsregels van de richtlijn. In dat geval staat alleen de mogelijkheid van een nog verder verzwaarde toets open, vanwege de dwingende reden van een groot openbaar belang. Die escape moet strikt worden uitgelegd en zou zich in een lidstaat kunnen voordoen ter waarborging van de bevoorradingszekerheid voor elektriciteit.

Slotsom

Deze ontsnapping wordt thans ook in Nederland in verschillende procedures beproefd (de zogenaamde ADC-test) om toch een vergunning te kunnen verlenen voor belangrijke projecten met een groot algemeen belang waarvoor geen alternatieve oplossing bestaat. Deze uitzondering verplicht de rechter nog uitvoeriger na te gaan of de verlengde levensduur van de kerncentrales in België een reëel en ernstig risico afwendt dat de bevoorrading van elektriciteit zou worden onderbroken. Met deze antwoorden op basis van de EU regels hoeven de andere vragen, bijvoorbeeld over de uitleg van de Verdragen van Espoo en Aarhus, niet meer te worden beantwoord concludeert het Hof.

Door in deze zaak aan de hand van het meegestuurde dossier al zelf de belangrijke vragen te beantwoorden geeft het Hof een duidelijk richtsnoer aan de nationale rechters hoe streng zij in procedures, die voor hen dienen, de verplichtingen voor de lidstaten uit de EU milieu- en energiewetgeving in hun nationale regels moeten uitleggen en toepassen.