De Europese Klimaatwet: meer tanden voor gemeenschappelijke regels

In het kader van het Green Deal programma heeft de pas aangetreden Europese Commissie voorgesteld om de instrumenten aan te scherpen voor de naleving van de bestaande EU verplichtingen door de EU instellingen zelf, maar ook door de lidstaten gedurende de komende jaren tot 2030 en daarna tot 2050. De verordening die dat mogelijk moet maken, bouwt voort op een regeling uit 2018 over de governance van de energie-unie en klimaatactie binnen de EU en delegeert de bevoegdheid aan de Commissie om waar nodig nadere verplichtingen op te leggen. De EU is voor minder dan 10 % verantwoordelijk voor de uitstoot van broeikasgassen in de wereld. Zij moet echter met dit voorstel volgens de Commissie “global leadership” tonen. Het voorstel van Commissaris Timmermans zal de komende maanden volgens de gebruikelijke besluitvormingsprocedure in een aantal ronden worden behandeld door het Europees Parlement en de Raad van Europese Ministers. Het heeft al bij het begin veel discussie losgemaakt.

Achtergrond van de voorgestelde aanscherping

De Europese Klimaatwet wordt een belangrijk onderdeel van de overkoepelende Europese uitvoering van de VN Overeenkomst van Parijs uit 2015, waartoe zowel de individuele lidstaten als de EU zelf zijn toegetreden. De regels van de VN Overeenkomst van Parijs stellen de klimaatopwarming centraal en verplichten de stijging ervan te beperken tot 2 graden Celsius en het liefst tot 1,5 graden Celsius boven het pre-industriële niveau. Daartoe moeten de uitstoot en het ontstaan van alle broeistofgassen (zoals CO2) worden tegengegaan. De EU heeft eerder besloten die emissie en het ontstaan van broeistofgassen in de periode 2021-2030 te halveren en in de volgende periode tot 2050 tot nul terug te brengen. Dit tijdspad is ook door veel individuele landen overgenomen. Voor Nederland gelden er inmiddels de Klimaatwet van vorige zomer en het Klimaatakkoord dat tot stand is gekomen aan de tafels van Ed Nijpels. De EU heeft de afgelopen jaren al in hoog tempo veel verplichtingen aan de lidstaten opgelegd met het oog op de totstandbrenging van leefbaarheid, duurzaamheid en een gezonder klimaat. Zo zijn er in de loop der tijd EU richtlijnen vastgesteld voor de luchtkwaliteit, het hergebruik van afvalstoffen (circulaire economie) en de beperking van het gebruik van kunststoffen (bijvoorbeeld plastic). Daarover wordt in Nederland veelvuldig geprocedeerd (stikstof, Urgenda). Er zijn verder Europese regelingen over de ETS rechten voor CO2 uitstoot (Emissions Trading System) ter uitvoering van de Kyoto-afspraken die in Nederland worden uitgevoerd en gehandhaafd. Een belangrijk sluitstuk van de Europese regulering en de uitvoering daarvan op nationaal niveau vormt de governance verordening van eind december 2018. Die verordening is van kracht en verplicht de departementen en andere instanties nationale plannen over energie en klimaat op te stellen en voor te leggen aan de Commissie voor verificatie of de milieudoelstelling voor het geldende decennium 2021-2030 wordt gerealiseerd. Dit betreft alle (antropogene) emissies van broeistofgassen en het ontstaan ervan. Daarmee zijn ook sectoren als beheer van de ruimtelijke omgeving en landbouw in het raamwerk betrokken. Gebundeld vormen deze plannen de rapportage van de EU aan de andere partijen bij de VN Overeenkomst van Parijs om één keer per vijf jaar de stand op te maken of de doelstelling van beperking van de klimaatopwarming tot 2 graden Celsius wordt gehaald.

Opzet van de voorgestelde EU Klimaatwet

De nieuwe verordening verankert allereerst het verplichte doel uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit te bepalen door een stapsgewijze reductie in de gehele EU van emissies van broeikasgassen en de verwijdering van het ontstaan van die gassen tot een netto niveau van nul. De regeling is van toepassing op antropogene emissies en de verwijdering van de overige bronnen en putten waaruit deze gassen kunnen ontstaan. Voor 2030 moet als tussenstap een beperking van de emissies tot een niveau van 50 tot 55 % zijn gehaald. Het politieke doel van 50 % is al eerder vastgelegd. Daartoe wil de Commissie uiterlijk in september van dit jaar nagaan of het doel 50-55 % kan worden gehaald. Tegen eind juni 2021 zal de Commissie dan de nodige regelingen treffen of voorstellen die nodig zijn om het beoogde resultaat van 2030 te bereiken, en vervolgens welke aanvullende regelingen nodig zijn voor de volledige klimaatneutraliteit in 2050. Daarbij zal het niet alleen gaan om het beperken van emissies (het mitigeren), maar indien nodig wat de Commissie betreft ook om het aanpassen van de factoren en omstandigheden die tot het ontstaan van broeikasgassen kunnen leiden (adaptatie). Vervolgens zal de Commissie samen met de lidstaten en ook in samenspraak met de andere verdragspartijen bij de VN Overeenkomst van Parijs om de vijf jaar, synchroon aan de uitwerking van Parijs, een balans opmaken van de diverse maatregelen op nationaal en op EU niveau en hun effecten op een duurzaam klimaat. Een cruciaal onderdeel van het voorstel van de Commissie met het oog op de snelheid en effectiviteit is de mogelijkheid voor de Commissie om via gedelegeerde handelingen (bijvoorbeeld bindende verordeningen) met het oog op klimaatneutraliteit bepaalde onderwerpen te definiëren en daarvoor op EU niveau de noodzakelijke regels vast te stellen. Een dergelijke delegatie van de bevoegdheid kan volgens het voorstel op elk moment door het Europees Parlement of door de Raad worden ingetrokken. Verder zal een dergelijke gedelegeerde regeling enkel in werking treden, indien noch het Parlement noch de Raad binnen een periode van twee maanden bezwaar hebben gemaakt. In dat geval zal over een aanpassing van de inhoud van de voorgenomen regeling moeten worden gesproken.

Bezwaren

In politieke kringen is tegen dit voorstel voor delegatie van bevoegdheden aan de Commissie al snel bezwaar aangetekend. Dat lijkt enigszins voorbarig. Parlement en Raad moeten zelf nog oordelen over het voorstel. Vaak komt een compromis tot stand waar de instellingen zich in kunnen vinden. Het voorstel van de Commissie voorziet zelf al de nodige vetomogelijkheden van Parlement of Raad. Verder komt deze mogelijkheid van gedelegeerde uitvoeringsregelingen voor de Commissie op veel terreinen van EU wetgeving al voor. Het voorstel schetst het ongeduld van de nieuw aangetreden Commissie om ervoor te zorgen dat de vereiste klimaatbeschermingsmaatregelen op tijd worden vastgesteld.