EU stelt grenzen aan de regels in bestemmingsplannen

In een arrest van 30 januari jl heeft het Hof van Justitie verduidelijkt welke randvoorwaarden gemeenten in acht moeten nemen bij de beperkingen aan bedrijfsactiviteiten die zij voor ondernemingen opnemen  in bestemmingsplannen. Deze uitspraak werd gedaan in een zaak van oa de gemeente Appingedam,  die door de Raad van State ( Afdeling Bestuursrechtspraak)  aan het Hof was voorgelegd. Het geschil draaide om een winkelgebied bekend onder de naam het Woonplein dat gelegen is buiten het stadscentrum van de gemeente en waarvoor in het geldende bestemmingsplan werd vastgelegd dat daar enkel vestigingen voor volumineuze detailhandel waren toegestaan.  Dat omvatte oa keuken- en woonwinkels en verkooppunten voor bouwmaterialen,  tuinartikelen en auto’s. Visser Vastgoed Beleggingen BV  had enkele winkelpanden aan dat Woonplein in eigendom en wilde een pand verhuren aan Bristol, de keten voor de verkoop van schoenen en kleding. Omdat dat niet werd beschouwd als detailhandel van volumineuze producten,  stelde Visser beroep in en voerde onder meer aan dat die beperking strijdig is met de bepalingen van de EU Dienstenrichtlijn uit 2006. Deze richtlijn heeft tot doel de levering en ontvangst van diensten in een tussen de Lid-Staten te vergemakkelijken door diverse categorieën beperkingen voor da vrije verkeer af te schaffen of op elkaar af te stemmen. De richtlijn is in Nederland omgezet via de Dienstenwet uit 2009. Van belang is dat in het economisch verkeer de verlening van commerciële diensten (vrijwel) altijd een vestiging veronderstelt van waaruit de dienstverlener zijn werkzaamheden op de markt aanbiedt.  Een beperking van die vestigingsmogelijkheid zou dan ook feitelijk de gelegenheid om diensten te verrichten doorkruisen.  De Dienstenrichtlijn bevat dan ook tevens onderdeel die nationale regels over vestigingsbeleid op elkaar moet afstemmen. In het arrest maakt het arrest duidelijk dat het bij de activiteit detailhandel in het economisch verkeer gaat om diensten die worden verleend aan klanten, de potentiële kopers. Dat de aanbieders goederen verkopen en geen diensten maakt dat niet anders.  Het onderscheid tussen volumineuze en niet-volumineuze is dan ook voor het dienstenverkeer niet relevant.  In beide gevallen gaat het om detailhandel of andere fasen van dienstverlening. Vervolgens stelt het Hof naar aanleiding van een vraag van de Raad van State vast dat de verplichtingen van de Dienstenrichtlijn ook gelden voor belemmeringen van het dienstenverkeer in casusposities die een enkel binnenlandse dimensie hebben.  Een grensoverschrijdend aspect is voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn niet vereist. Het kan dus gaan om situaties waarvan alle relevante aspecten zich binnen één Lid-Staat afspelen.  Dat brengt ook de vestigingsregels in een gemeentelijk bestemmingsplan binnen het bereik van de Dienstenrichtlijn, voorzover dienstverleningsactiviteiten als detailhandel daardoor zouden worden beperkt. Dat betekent niet dat gemeenten in het geheel geen vestigingsregels meer mogen opnemen in bestemmingsplannen. Het Hof erkent dat gemeente Appingedam valide redenen kan hebben in een zak als deze bijzondere regels vast te stellen,  waarmee in het belang van een goede ruimtelijke ordening bijvoorbeeld de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam  kan worden bevorderd en leegstand in binnenstedelijk gebied kan worden voorkomen.  De Dienstenrichtlijn kadert die vrijheid in met enkele randvoorwaarden.  De regels en het beleid van een gemeente moeten kortgezegd non-discriminatoir,  noodzakelijk en evenredig zijn.  Die verplichting heeft rechtstreekse werking,  dat wil zeggen,  een burger of een onderneming kunnen de overheid eraan houden dat aan die voorwaarden wordt voldaan.  In Appingedam kan het om die reden aldus het Hof zijn gerechtvaardigd niet-volumineuze detailhandel buiten het stadscentrum te verbieden.  De rechter moet verifiëren of daarvoor aan die randvoorwaarden is voldaan en de burger kan de rechter vragen die controle uit te voeren.